土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題研究

李兆飛

摘 要：如何充分利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提高對(duì)工程建設(shè)的選址要求，減少工程建設(shè)的光污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等問題，成為各界環(huán)保人士關(guān)注的焦點(diǎn)。從土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)概念出發(fā)，著重闡述了土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)實(shí)意義，并對(duì)其未來(lái)發(fā)展作了展望。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；環(huán)境保護(hù)；生態(tài)功能

中圖分類號(hào)：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.16.031

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)制度”）最早是由1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》提出的。這部法律規(guī)定了各種建設(shè)活動(dòng)在開工之前，由相關(guān)部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)，建設(shè)過(guò)程的施工步驟，建成投產(chǎn)使用后可能造成的環(huán)境污染進(jìn)行調(diào)查和評(píng)定，經(jīng)審批合格之后才能開始工程建設(shè)。環(huán)評(píng)制度包含多個(gè)種類，既有大型工廠的選址設(shè)計(jì)，又有基建路橋的污染測(cè)評(píng)，本文所涉及的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“土地規(guī)劃環(huán)評(píng)”）也囊括在其中。

1 土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的相關(guān)概念

土地規(guī)劃環(huán)評(píng)是有關(guān)環(huán)保部門對(duì)土地規(guī)劃方案進(jìn)行的事前和事后環(huán)境污染評(píng)價(jià)分析預(yù)測(cè)，通過(guò)建立科學(xué)、合理的數(shù)學(xué)模型，廣泛地采集數(shù)據(jù)，從生態(tài)保護(hù)方面提出最佳的規(guī)劃方案，減少甚至消除方案實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境造成的不利影響。這是一種在規(guī)劃層次協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的手段，通過(guò)土地利用的宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得區(qū)域自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)工作更有效地進(jìn)行。我國(guó)雖然早就建立起了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但制度內(nèi)各個(gè)具體方向的環(huán)評(píng)工作細(xì)則仍然沒有制訂，只有籠統(tǒng)的原則供參考。這種狀況使得當(dāng)前我國(guó)土地規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)的需要與相關(guān)法律細(xì)則呈現(xiàn)空白之間的矛盾更加激烈。

2 土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 國(guó)內(nèi)外土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展

土地規(guī)劃環(huán)評(píng)制度最早由美國(guó)提出。美國(guó)在1969年通過(guò)“國(guó)家環(huán)境政策法案”，正式建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，并論述了政策、規(guī)劃和管理方面對(duì)環(huán)境發(fā)展進(jìn)行整合的要求。隨后，越來(lái)越多的國(guó)家注意到自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問題，并將戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系引入環(huán)境立法方面：荷蘭于1989年修改了《國(guó)家環(huán)境政策規(guī)劃》，要求對(duì)廢棄物管理、飲水供應(yīng)、能源電力、土地規(guī)劃等多個(gè)方面進(jìn)行環(huán)境影響的評(píng)價(jià)。這一制度的引入有效遏制了因城市化快速發(fā)展帶來(lái)的各種環(huán)境問題，對(duì)荷蘭的環(huán)境治理起到了重要作用。加拿大于1999年頒布了《政策、規(guī)劃和計(jì)劃建議的環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)閣指令》，要求國(guó)內(nèi)所有提交內(nèi)閣或者各部部長(zhǎng)的建設(shè)方案，如果對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生重大影響，則必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

我國(guó)的土地規(guī)劃環(huán)評(píng)制度到目前仍然沒有建立，雖然1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》制定了環(huán)評(píng)制度，但其僅限于擴(kuò)建、改建的工程，適用范圍十分有限。在環(huán)評(píng)制度建立至今的30多年間，我國(guó)頒布并實(shí)施了一系列配套的規(guī)范性文件，完善了環(huán)評(píng)制度的具體內(nèi)容和體系方法，但其基本內(nèi)容仍是針對(duì)環(huán)境污染方面，對(duì)于土地利用的整體規(guī)劃則沒有涉及。

2.2 土地規(guī)劃環(huán)評(píng)建立的必要性

當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境問題比較嚴(yán)重，環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度令人擔(dān)憂。據(jù)國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)十五計(jì)劃》顯示，我國(guó)目前環(huán)境問題最突出的就是土地問題，具體體現(xiàn)在水土流失、土地荒漠化、草場(chǎng)“三化”、濕地破壞嚴(yán)重、耕地面積減少、質(zhì)量退化等方面，土地問題正成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中最突出的問題。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，經(jīng)濟(jì)的提升是以巨額資源堆積起來(lái)的，沒有合理、充分利用土地資源；另一方面則是因?yàn)橥恋氐睦脹]有相應(yīng)的規(guī)章制度予以規(guī)定，各個(gè)地方政府在以經(jīng)濟(jì)利益為首要目標(biāo)的前提下，完全不重視對(duì)土地的長(zhǎng)期規(guī)劃，亂伐濫墾現(xiàn)象嚴(yán)重。只有出臺(tái)對(duì)土地開發(fā)利用的規(guī)劃方案和制度，才能解決當(dāng)前形勢(shì)最為嚴(yán)峻的土地問題。

3 土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的優(yōu)勢(shì)

3.1 調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高規(guī)劃的科學(xué)性

土地規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度所必須面臨的問題。在過(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平較低的情況下，土地的利用沒有成為主要矛盾，豐富的資源可以撐起國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化水平越來(lái)越高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需要也越來(lái)越嚴(yán)苛，現(xiàn)有的土地利用設(shè)計(jì)滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，急需進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地利用的匹配程度。為此，必須加深對(duì)土地生態(tài)功能的認(rèn)識(shí)，理解土地利用與生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，從而提高土地利用的有效性。

3.2 發(fā)掘土地價(jià)值，協(xié)調(diào)其各項(xiàng)基本功能

土地的使用價(jià)值不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，更體現(xiàn)在在生態(tài)、生活等方面。土地作為物質(zhì)資料和人類生產(chǎn)活動(dòng)的載體，其具有的功能包括經(jīng)濟(jì)、政治、和文化等方方面面，因此，對(duì)土地的利用不能僅僅局限于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更要考慮到土地的生態(tài)價(jià)值，同時(shí)，土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的引入在資源配置上也有著重要作用：過(guò)去開展的項(xiàng)目建設(shè)環(huán)評(píng)只考慮單個(gè)項(xiàng)目的影響評(píng)價(jià)，不能從源頭上認(rèn)識(shí)土地利用可能導(dǎo)致的生態(tài)問題，而土地規(guī)劃環(huán)評(píng)正好能彌補(bǔ)這一缺陷。

4 土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的體系構(gòu)建

4.1 指標(biāo)體系的指導(dǎo)原則

不同行政級(jí)別確立的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)不同，省級(jí)以上的規(guī)劃應(yīng)以綱領(lǐng)性為主，結(jié)合自身省份的突出優(yōu)勢(shì)，制定戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的長(zhǎng)期規(guī)劃。土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)是考察土地利用情況或者建設(shè)工程對(duì)生態(tài)、環(huán)境和資源的影響程度，其趨勢(shì)的反映是長(zhǎng)期的、持續(xù)的，因此需要對(duì)土地近幾年的使用狀況數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合考量。在所有的影響因素中，鑒于目前我國(guó)快速的城市化與工業(yè)化進(jìn)程，建設(shè)用地的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)被列為重點(diǎn)，具體應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：①堅(jiān)持科學(xué)性原則。指標(biāo)數(shù)據(jù)的選取應(yīng)當(dāng)適當(dāng)并且具有代表性，能準(zhǔn)確反映所評(píng)價(jià)的區(qū)域環(huán)境內(nèi)土地使用的變化情況以及環(huán)境的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。②堅(jiān)持可操作性原則。指標(biāo)體系的建立應(yīng)當(dāng)具有極強(qiáng)的操作性，體系內(nèi)各項(xiàng)數(shù)據(jù)的獲取都能從現(xiàn)有資料中搜集，體系的運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)靈活、方便。③堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性原則。土地利用規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，指標(biāo)體系反映出的規(guī)劃特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是浮動(dòng)的，各項(xiàng)基本指標(biāo)都能與時(shí)間、空間相對(duì)應(yīng)，具有一定的敏感度。④堅(jiān)持綜合性原則。土地利用規(guī)劃是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的指標(biāo)體系，包含多種影響因子，各項(xiàng)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)綜合考慮。

4.2 指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)方法

當(dāng)前，對(duì)于土地規(guī)劃環(huán)評(píng)的指標(biāo)體系判斷方法通常有專家判斷法、疊圖法、地理信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)模型法、生態(tài)服務(wù)價(jià)值法等多種。不同方法適用的階段也有所差異——在指標(biāo)體系篩選過(guò)程中，專家判斷法、對(duì)比分析法等需要人力進(jìn)行識(shí)別歸類的方法更有優(yōu)勢(shì)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的預(yù)測(cè)分析方面，地理信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)模型法有助于有效還原區(qū)域環(huán)境的實(shí)景及預(yù)測(cè)區(qū)域環(huán)境的發(fā)展方向。在具體使用方法方面，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法是值得推薦使用的方法之一。該方法的理論基礎(chǔ)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值，通過(guò)土地利用規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整，模擬土地利用規(guī)劃方案的實(shí)施狀況以及實(shí)施前后的生態(tài)系統(tǒng)的總價(jià)值的變化，反映出土地利用規(guī)劃對(duì)區(qū)域環(huán)境的影響和實(shí)施效果。

在工業(yè)化和城市化進(jìn)程越來(lái)越快的時(shí)代，環(huán)境保護(hù)的壓力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一樣飛速上漲，有限的土地資源不能滿足粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。只有不斷完善土地規(guī)劃方案，平衡區(qū)域環(huán)境內(nèi)各項(xiàng)影響因素，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等多方面的影響，才能真正做到優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須在我國(guó)的環(huán)評(píng)制度上制訂更加詳細(xì)的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域，制訂詳細(xì)的評(píng)價(jià)體系。這樣才能使我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更加完善，切實(shí)發(fā)揮環(huán)評(píng)制度對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)。

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〔編輯：劉曉芳〕