公立高校內部治理結構現狀分析
——基于10所高校管理者的調查研究

王寶璽，陶扣紅

(江蘇大學 教師教育學院，江蘇 鎮江 212013)

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公立高校內部治理結構現狀分析
——基于10所高校管理者的調查研究

王寶璽，陶扣紅

(江蘇大學 教師教育學院，江蘇 鎮江 212013)

文章通過對10所公立高校內部治理組織形式及作用、內部治理權力形態和分布、大學校長選拔和“去行政化”的現狀進行實證調查發現：公立高校內部黨政職責界限不清，三級管理效率低下；外部利益相關者參與內部治理的機制缺乏；內部治理機構設置行政化，監督虛無化；內部治理行政權力主導，學術權力式微。完善公立高校內部治理結構，應該從基層學院開始，讓學院成為改革的突破口；構建外部利益相關者參與治理的監事會制度；彰顯學術權力，重構學術權力和行政權力制衡的內部權力體系；構建高效有序的權力運行機制。

公立高校；內部治理結構；行政化

一、 問題的提出

2010年7月29日，中共中央、國務院印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)。《綱要》明確提出要完善中國特色現代大學制度，完善治理結構[1]。2010年10月24日，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》提出，以北京大學等26所部屬高校作為“推動建立健全大學章程，完善高等學校內部治理結構”[2]的試點單位。

高校內部治理結構近年來一直是學術界的研究熱點，根據研究視角不同，現有的研究可以分為高校內部治理機構視角下的研究(如學術委員會、教授委員會、教職工代表大會和公辦大學董事會)、大學校長遴選視角下的研究、高校內部權力構成視角下的研究、“去行政化”視角下的研究。

但是現有關于高校內部治理結構的研究，多是基于學校實踐的經驗性探討，或者基于某種理論(視角)對高校內部治理結構的理論性探索，缺乏廣泛調研基礎上的實證研究。因此，本研究通過設計問卷來調查我國公立高校內部治理現狀，以期發現存在的問題，為完善中國現代大學制度提供參考。

二、 研究對象和方法

(一) 研究對象

公立高等學校是指由中央和地方政府投資舉辦并實施管理的，主要從事高等學歷教育，以培養人才、發展科學、服務社會和傳承與創新文化為職能的高等教育機構。公立高校內部治理結構是指在一定的產權制度基礎上，為實現高校的教育目標和理念，就高校內部治理的組織機構及其相互之間權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排。

高校管理者，如校級人員、處級人員和科級人員等對高校內部治理的組織機構和權力運行應該更為了解。因此，本研究選取東南大學、南京大學、南京理工大學、南京航空航天大學、江蘇大學、常州大學、南通大學、揚州大學、南京工程學院、南京林業大學共10所高校的管理者作為研究對象(在10所高校中通過人事部門的學校人員名單，隨機選取答題人員)。研究對象的基本情況見表1。

表1　研究對象的基本情況

(二) 研究工具

為了全面了解我國公立高校內部治理結構現狀，作者在查閱相關文獻資料的基礎上，結合研究需要，設計了我國公立高校內部治理結構現狀調查問卷。問卷內容涉及高校內部治理組織形式及作用、高校內部治理權力形態和分布、大學校長選拔和高校去行政化等方面。為了保證調查問卷的有效性，作者先在江蘇大學兩所學院進行了小范圍的試測，并根據所發現的問題對問卷進行了修改完善。在此基礎上，調查問卷由被調查學校人事部門采取抽樣調查的方式發放給被調查人員。被調查人員主要包括校級領導、處級領導、科級領導和一般管理人員。本研究針對高校管理者共發放問卷703份，回收問卷605份，有效問卷565份，回收率為86.1%，有效率達80.4%。

三、 調查結果分析

(一) 內部治理組織機構

1. 高校理事會(董事會)。《綱要》明確提出：探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制[1]。在歐美發達國家，理事會或董事會是大學的最高決策機構，是大學內部治理結構的主體。調查結果顯示，我國高校理事會或董事會無論是在形式上還是在職能上，與國外大學理事會或董事會均有巨大差異。首先，從是否設立理事會或董事會來看，只有60.8%的管理者知道是否設立了理事會或董事會，有39.2%的管理者表示不清楚。其次，從理事會或董事會的職能定位來看，在我國，理事會或董事會并不是作為一個治理機構存在的，更不是大學的最高權力機構，僅僅承擔資金籌措、對外聯絡、產學研合作、培養人才等功能。最后，從董事會在多大程度上改善了教育投資體制來看，認為“很大”和“較大”的不足10%，認為“一般”的達到35.55%，有28.72%的被調查者對董事會在改善教育投資體制上所起的作用不清楚。

根據調查結果，經過量化(5代表“很大”，4代表“較大”，3代表“一般”，2代表“較小”，1代表“很小”，下同)、計算，得出本題的平均值〔平均值=(各選項的量化值*各選項的百分比)/量化選項百分比之和，下同〕是2.681<3，結合實際意義，說明董事會在改善教育投資體制上所起的作用并不大，總體水平都達不到“一般”這一衡量指標。

2. 校務委員會。在是否建立校務委員會這個問題上，有31.26%的被調查者選擇了“是”，即他們所在學校建立了學校層面的校務委員會制度；16.23%的被調查者選擇了“否”，即其學校沒有建立學校層面的校務委員會制度；令人驚訝的是，竟然有52.51%的被調查者不清楚所在學校是否建立了校務委員會制度。

對校務委員會在增強學校民主性和科學性方面的作用，選擇“很大”的比例占4.85%，選擇“較大”的比例占20.46%，選擇“一般”的比例占30.17%，選擇“較小”的比例占8.65%，選擇“很小”的比例占5.06%，選擇“不清楚”的比例占30.81%。根據調查結果，且經過量化、計算，得出本題的平均值是3.16，和3很接近，結合實際意義，認為校務委員會在增強學校民主性和科學性方面的作用一般。

3. 教授委員會。本研究建立了兩道題目作為觀測點： 第一個觀測點是是否建立學校層面的教授委員會，這實際反映了教授在高校內部治理結構中是否發揮作用；第二個觀測點是學科建設、學術事務等事項是否由教授委員會討論決定，這實際反映出教授在高校內部治理結構中發揮何種作用。

調查結果表明，學校是否建立了教授委員會制度及是否由教授委員會討論決定這兩道題目中，選擇“是”和“否”的比例相當，都在20%以上，而選擇“不清楚”所占的百分比在50%左右，這充分說明了教授委員會制度在我國高校的實施效果不是很好，并且沒有起到應有的作用。

4. 教職工代表大會。學校教職工代表大會(以下簡稱教職工代表大會)是“教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式”[3]。教職工代表大會是高校內部治理結構不可缺少的重要組成部分。調查表明，對教職工代表大會體現教職工依法參與學校民主管理和監督的程度，3.78%的被調查者認為“很高”，23.02%的被調查者認為“較高”，43.47%的被調查者認為“一般”，有15.46%的被調查者認為“很低”。根據調查結果，并經過量化、計算，得出本題的平均值是2.978，和3很接近，說明教職工代表大會體現教職工依法參與學校民主管理與監督的程度在一般水平。

5. 工會。學校工會為教職工代表大會的工作機構。調查問卷顯示，對于“貴校工會在維護職工合法權益、組織參與學校民主管理與監督的作用”，2.41%的人選擇了“很大”，17.90%的人選擇了“較大”，47.50%的人選擇了“一般”，13.77%的人選擇了“較小”，10.84%的人選擇了“很小”，還有7.58%的人選擇了“不清楚”。根據調查結果，并經過量化、計算，得出本題的平均值是2.86<3，說明工會發揮作用在一般水平。

(二) 內部治理權力分析

1. 內部治理權力的構成。調查表明，高校內部存在三種主要權力形式： 一種為政治權力，一種為學術權力，還有一種為行政權力。這體現出我國高校內部治理結構權力構成的復雜性。從調查結果來看，高校行政權力處于絕對主導的地位，有61.33%的被調查者認為行政權力是主導權力。

2. 行政權力干預學術事務的程度。調查表明，有10.86%的被調查者認為干預程度“很高”，42.24%的被調查者認為干預程度“較高”，32.07%的被調查者認為干預程度“一般”，5.06%的被調查者認為干預程度“較低”，1.38%的被調查者認為干預程度“很低”。根據調查結果，并經過量化、計算，得出本題的平均值是3.617>3，說明被調查者認為行政權力對學術事務的干預程度比較嚴重。

3. 教師權力和學生權力。根據調查，管理者普遍認為，高校內部治理結構中，教師和學生是最應該得到利益傾斜的對象，他們也是現行內部治理結構中獲利相對最少的群體，這反映出現實高校內部治理中，普通教師和學生的權力相對缺失。76.91%被調查者認為，在高校人事調整、經費分配決策中，教職工應享有的必要權力是知情權，72.57%的被調查者認為是監督權，54.17%的被調查者認為是建議權，25.69%的被調查者認為是決策權，17.01%的被調查者認為是審核權。

(三) 大學校長選拔

1. 校長產生方式。我們國家實行黨委領導下的校長負責制，校長是學校的法定代表人。調查結果顯示，51.10%的被調查者認為高校的校長應該民主選舉產生，34.13%的被調查者認為應該由學校遴選，10.19%的被調查者認為應該由上級任命，4.58%的被調查者選擇“其他”。

2. 校長職業化。對于是否接受以高薪聘任形式來保證校長職業化，7.64%的被調查者選擇“難以接受校長等職務的高薪聘任”，42.88%的被調查者選擇“有條件接受”，36.28%的被調查者選擇“可以接受”，同時也有13.20%的被調查者選擇了“不確定”這一選項。

3. 校長職業化推動去行政化。對于校長職業化是否可以推動高校去行政化，34.42%被調查者認為校長職業化可以推動去行政化，22.55%的被調查者認為不可以，也有43.03%的被調查者不清楚這一問題。

四、 結　　論

綜上所述，我國公立高校從組織形態來看，缺乏獨立性，政府依然把高校當作一個政府的附屬部門在管理，高校內部的行政氛圍過于濃厚。這在相當程度上反映出當前高校行政化程度仍然較重，在未來相當長的一段時間內，去行政化將是高校治理結構的關鍵問題。

(一) 黨政職責界限不清，三級管理效率低下

我國高校實行黨委領導下的校長負責制。“黨委領導”中黨委的定位是什么，是重在決策還是“以黨代政”？“校長負責”下校長負責哪些事務？“校長負責”重在執行還是重在決策？這些問題不清晰，造成二者定位不明，職責界限不清。大學組織結構按照等級分為三個層次，即大學—學院—系。在某種意義上講，當今中國的高校只是“一級”辦學，學校的辦學權力、辦學資源全部集中于學校及其職能部門。校院系三級管理權限不清，導致基層辦學活力不高，整體效率低下。

(二) 外部利益相關者參與內部治理的機制缺乏

阿爾特巴赫(Philip G. Altbatch)說：“大學不是一個整齊劃一的機構，而是一個擁有一定自治權的各種團體組成的社會。”[4]也就是說，大學是一種典型的利益相關者組織。政府、社會、董事、校友、捐贈者等都是高校的外部利益相關者。然而，高校“內部人控制”現象嚴重，外部利益相關者參與學校決策的制度和機制缺乏，像董事會(理事會)等基本參與不了學校決策，很難發揮外部監督與決策的作用。

(三) 內部治理機構設置行政化，監督虛無化

從形式上來看，各個高校基本建立起了內部治理機構，設立了各種行政機構和學術機構。然而，各種學術機構設置具有很大隨意性，學術機構的運行，往往被置于行政機構之下，學術事務是否參與和參與的程度，往往與行政權力擁有者的喜好和意圖有很大關系，學術組織成員的產生采取“任命”而不是“選舉”的方式，所以各類機構設置行政化。很多高校在決策機構、執行機構確定以后，才開始設計各種制衡機構或監督機構。在行政主導框架內，制衡和監督機制先天不足，作用發揮往往弱化或者虛無化。

(四) 內部治理行政權力主導，學術權力式微

在我國，行政權力在大學內部管理中占據主導地位。高等學校內部建立起了強有力的行政管理體制，校、院、系運行完全按照行政規則進行，校一級行政部門的行政權力超過了院一級，各級行政權力的運用都缺乏民主制約機制。行政權力的泛化，使得高校里教師學術權力的發揮無從下手，無論在院一級還是在校一級，學術權力都沒有制度化發揮作用的渠道，教師的各種權力喪失，學術權力式微。

五、 建　　議

基于以上結論，為了有效改進公立高校內部治理結構，本研究提出以下建議。

(一)讓學院成為改革的突破口

調查結果顯示，在公立高校內部治理改革的動力中，政府、學校管理層、學校基層(學院)都可以成為高校內部治理改革的動力，但是，在改革過程中，政府和學校管理層同樣也可能成為改革的最大阻力。現有調查還表明，教師和學生在高校內部治理過程中，他們的利益是最被忽視的群體，與教師的利益得不到保障相一致的是教師在高校治理結構中的權力和權利都沒有得到有效保障。所以，我們尤其要重視以教師和學生為代表的學校基層改革動力。而目前政府改革動力尚未形成，與政府同質同構的學校改革動力匱乏。在這種情況下，由學校基層發起的自下而上的改革也許是推動高校內部治理改革較為可行的路徑。

(二) 構建外部利益相關者參與治理的監事會制度

從我國現實來看，我國高校內部治理，既不能采取傳統的政府壟斷管理形式，也不能采取徹底的“高校自治”模式。公立高校內部治理結構應采取利益相關者共同治理的形式。因此，高校要打破傳統的行政管理體制和學校內部自我決策的傳統方式，形成政府、社會、大學行政人員、教師和學生共同治理的模式。在現有校內監督機構虛化、監督機制缺失的情況下，仿照國家管理國有大中型企業辦法，建立監事會制度，是一個很好的制度安排。監事會作為外部監督部門，在保障高校辦學自主權的前提下，主要對高校財務和辦學方向進行監督，同時對高校的黨委、校長辦學進行年度評價，保護校內教師和學生這些弱勢利益相關者的權益。

(三) 彰顯學術權力，重構學術權力和行政權力制衡的內部權力體系

在高校內部權力體系中，并存著政治權力、行政權力、學術權力，每種權力的存在都有其合理性。在現實運行中，高校內部權力配置形成“雙向二元權力結構”[5]，在這種結構中，黨委、行政和學術三種權力配置失衡。在很多情況下，政治權力和行政權力往往又捆綁在一起，政治權力也以行政權力的形式表現出來。因此，高校必須重構內部權力系統。重構過程中，處于第一位的任務是大力彰顯學術權力，只有學術權力不斷得到彰顯，真正發展到可以發揮對高校學術性事務起決策作用、對高校內部管理起監督作用時，才能夠回歸到大學的本質。在重構過程中，高校要明確學術權力和行政權力的作用范圍，不是讓學術權力和行政權力分離，使學術權力取得絕對主導地位，而是采取兩者相互制衡的方式，讓高校內部的權力能夠相互配合，保證內部管理高效有序。

(四) 構建高效有序的權力運行機制

國外成功大學的經驗表明，要想避免“議行合一”，高校內部決策、執行和監督三者需要分離，這樣決策才能更加民主、科學，從而推進行政執行的高效化和專業化。要想構建高校有序的權力運行機制，關鍵在于平衡好決策權、執行權和監督權的關系。因此，在組織設計上，黨委是決策中心，可以通過黨委常委會或黨委會來實現決策過程，黨委重在把握方向、謀劃發展，對學校發展重大事項做出戰略性決策。黨委集體決策后，授權給校長，校長作為學校法定代表人，以執行者的身份履行行政職責，是黨委領導下的執行中心的核心。以校長為首的行政或職能部門構成執行中心，通過具體的教學、科研等管理手段具體落實或實現黨委的決策部署。在運行監督中，監事會代表外部力量對學校辦學方向和財政進行監督，由紀檢、監察、工會、教代會和教授會對高校具體事務及決策、執行者進行內部監督。

[ 1 ]國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)[EB/OL].(2010-07-29)[2015-09-27].http://www.gov.cn/jrzg/.

[ 2 ]國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知[EB/OL].(2011-01-10)[2015-09-27].http://www.gov.cn/zwgk/.

[ 3 ]學校教職工代表大會規定[EB/OL]. (2012-01-09)[2015-09-27].http://www.gov.cn/flfg.

[ 4 ]菲利普·阿爾特巴赫.比較高等教育:知識、大學與發展[M].人民教育出版社教育室，譯.北京:人民教育出版社，2001：35.

[ 5 ]孫天華.大學的科層組織特征及效率——對我國公立大學內部治理結構的分析[J].河南社會科學，2004，12(5)：17-20.

(責任編輯馬雙雙)

The Analysis of Internal Governance Structure in Public Universities：Based on Investigation on Administrator in 10 Universities

WANGBaoxi，TAOKouhong

(School of Teacher Education, Jiangsu University, Zhenjiang 212013,China)

Through an empirical survey on forms and function of internal governance organization, power allocation and operation of internal governance, the selection course of University President and the situation of “De administration” in 10 public colleges and universities in China, it is found out that, in public university, the responsibilities line between Party committee and President is unclear, the three—level administration is low in efficiency, the mechanism of external stakeholders engaged in the governance is lack, the internal governance organization follows administrative mode and no inner supervision existed, the inner power allocation was lead by the administrative power instead of academic power. In order to improve the internal governance structure in public universities, reforms should be started from school. Measures should be adopted to establish the board of supervisors to make the external stakeholders engaged, balance the internal power allocation between administration power and academic power, build orderly and efficient power moving mechanism.

public colleges and universities; internal governance structure; administration

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.005

2015-10-28

國家社會科學基金項目(BIA130064)；江蘇大學高級人才基金(09JDG046)

王寶璽,副教授，教育學博士，從事高等教育管理研究。

陶扣紅，碩士研究生，從事教育學研究。

G640

A

1673-8381(2016)03-0042-05

網絡出版時間: 2016-04-17

網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0924.010.html