資源稅改革需解除“四大疑慮”

□ 宋建宇

資源稅改革需解除“四大疑慮”

□ 宋建宇

資源稅制改革有兩大核心任務：從價計征和擴大征收范圍。此次資源稅改革全面體現出這一改革訴求。

繼營改增之后，我國稅收領域又一次迎來“重量級”改革：7月1日全面推開資源稅改革，實行從價計征，清理收費基金，突破目前僅對礦產品和鹽征稅的局限，試點開征水資源稅。此次資源稅改革將進一步提高資源的使用效率，助力經濟發展方式轉變。

資源保護迫在眉睫

資源稅開征于1984年，對在我國境內從事原油、天然氣、煤炭等礦產資源開采的單位和個人征收。1994年國務院頒布《資源稅暫行條例》，確定了普遍征收、從量定額計征的方法。經國務院批準，自2010起先后實施了原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅從價計征改革，并全面清理相關收費基金。

針對此次改革，兩部門相關負責人解釋稱，資源稅從開征至今已有30多年，近十年來資源稅收入增長較快，年均增長率約為27%，成為資源富集地區重要稅收來源。但隨著我國經濟社會發展，現行資源稅制度已不能適應當下需要，主要存在計稅依據缺乏彈性、征稅范圍偏窄、稅費重疊、稅權集中等問題。

現在資源稅征收范圍相對比較狹窄，對資源綜合利用的促進作用不足，所以提出擴大資源稅征收范圍。

更關鍵的是，資源稅改革一方面體現出這些資源的相對價值提升了，另一方面也反映出資源的保護和節約使用迫在眉睫。所以資源稅改革從某種角度來講是對資源的重新定價，以反應資源的真實價值。

□ 資源稅改革全面推出。李曉東 供圖

資源稅改革的主要內容

資源稅制改革有兩大核心任務：擴大征收范圍和從價計征。此次資源稅改革全面體現出這一改革訴求。

其一，擴大資源稅征收范圍。鑒于取用水資源涉及面廣、情況復雜，為確保改革平穩有序實施，先在河北省開展水資源稅試點。河北省開征水資源稅試點工作，采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業、超計劃用水，以及在地下水超采地區取用地下水，適當提高稅額標準，正常生產生活用水維持原有負擔水平不變。在總結試點經驗基礎上，財政部、國家稅務總局將選擇其他地區逐步擴大試點范圍，條件成熟后在全國推開。逐步將其他自然資源納入征收范圍。鑒于森林、草場、灘涂等資源在各地區的市場開發利用情況不盡相同，對其全面開征資源稅條件尚不成熟，此次改革不在全國范圍統一征稅。各省、自治區、直轄市（以下統稱省級）人民政府可以結合本地實際，根據森林、草場、灘涂等資源開發利用情況，提出征收資源稅的具體方案建議，報國務院批準后實施。

其二，實施礦產資源稅從價計征改革。對《資源稅稅目稅率幅度表》中列舉名稱的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實行從價計征，計稅依據由原礦銷售量調整為原礦、精礦（或原礦加工品）、氯化鈉初級產品或金錠的銷售額。列舉名稱的21種資源品目包括：鐵礦、金礦、銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎳礦、錫礦、石墨、硅藻土、高嶺土、螢石、石灰石、硫鐵礦、磷礦、氯化鉀、硫酸鉀、井礦鹽、湖鹽、提取地下鹵水曬制的鹽、煤層（成）氣、海鹽。對經營分散、多為現金交易且難以控管的黏土、砂石，按照便利征管原則，仍實行從量定額計征。對《資源稅稅目稅率幅度表》中未列舉名稱的其他非金屬礦產品，按照從價計征為主、從量計征為輔的原則，由省級人民政府確定計征方式。

□ 資源稅改革全面推出。李曉東 供圖

其三，全面清理涉及礦產資源的收費基金。在實施資源稅從價計征改革的同時，將全部資源品目礦產資源補償費費率降為零，停止征收價格調節基金，取締地方針對礦產資源違規設立的各種收費基金項目。凡不符合國家規定、地方越權出臺的收費基金項目要一律取消。對確需保留的依法合規收費基金項目，要嚴格按規定的征收范圍和標準執行，切實規范征收行為。

其四，合理確定資源稅稅率水平。對《資源稅稅目稅率幅度表》中列舉名稱的資源品目，由省級人民政府在規定的稅率幅度內提出具體適用稅率建議，報財政部、國家稅務總局確定核準。對未列舉名稱的其他金屬和非金屬礦產品，由省級人民政府根據實際情況確定具體稅目和適用稅率，報財政部、國家稅務總局備案。省級人民政府在提出和確定適用稅率時，要結合當前礦產企業實際生產經營情況，遵循改革前后稅費平移原則，充分考慮企業負擔能力。

其五，完善稅權劃分。按照適度分權的原則，結合我國資源分布不均衡、地域差異較大等情況，在不影響全國統一市場前提下，賦予地方較大的稅政管理權。主要體現在三個方面：省級政府可結合本地實際，根據森林、草場、灘涂等資源開發利用情況提出征收資源稅具體方案建議；省級人民政府按照改革前后稅費平移原則，并根據資源稟賦、企業承受能力等因素，在規定的稅率幅度內，對主要應稅產品提出具體適用稅率建議；由省級政府決定本轄區資源稅的減稅免稅等優惠政策。

資源稅改革存疑

資源稅改革，是一次明顯的加稅改革。雖然有關報道說，資源稅改革的推出正當其時，但這種說法并不能消除人們對資源稅改革的疑慮。

第一個疑慮，此次資源稅改革，是否會增加企業和社會的負擔。目前我國經濟形勢嚴峻，為提振經濟，減稅成為人們最強烈的呼聲，而且政府也一再聲言要進行結構性減稅。正在進行的營改增的最大看點之一，就是可以帶來數千億元的減稅規模。如果一方面通過營改增減稅，另一方面卻又通過資源稅擴圍而增稅，那么，減稅的效果必然被增稅所抵消，不利于穩定經濟。雖然有關報道一再強調此次改革不會增加企業和社會負擔，但從常識說，既要增稅，又不增加稅負，難度非常大。

資源稅此前的一段經歷或許更有助于理解這個問題。1994年工商稅制改革時，將礦產采掘業的產品稅改為增值稅，同時擴大資源稅的征收范圍。其結果是部分采礦企業稅負加重，不得不將礦產品的增值稅稅率由17% 降為13% ，同時減征部分礦產品資源稅作為補救措施。直至2009年實行增值稅轉型，資源開發企業因大量生產設備的進項稅額可以抵扣而降低稅負，才將采礦業適用的增值稅稅率恢復至17%。這段歷史告訴我們，資源稅擴圍必然會增加企業稅收負擔。尤其值得注意的是，像水這樣人們日常生活須臾不可缺少的資源，更可能如歷史上的食鹽一樣，稅負完全轉嫁給最終的消費者，增加全社會公眾的稅負，形成類似人頭稅的負擔。

第二個疑慮，此次資源稅改革，如何整合已經存在的各類收費基金。有關報道顯示，目前，資源稅雖然僅針對礦業和鹽業征收，但針對資源類企業征收的收費基金項目繁多。這些收費基金在征收目的、征收對象、征收環節和征收方式等方面和資源稅大致相同，而且收入規模很大。如果征收資源稅，則存在重復征收問題。因此，資源稅擴圍的前提，是對眾多的收費基金進行簡并，合理的并入資源稅，不合理的一律取消。只有作如此調整，才有可能實現資源稅擴圍也不增加企業和社會負擔的目標。但這種設想恐怕只是一廂情愿。資源稅是地方稅種，開征30多年來特別是近10年來收入增長較快，據財政部資料顯示，年均增長率約為 27%，成為資源富集地區重要稅收來源。此次資源稅改革還要增強地方政府在資源稅征收方面的自主性。目前我國經濟下行，地方財政收入減少，地方政府能取消或停征收費基金，不以其他名目變相繼續收費嗎？當年養路費變成燃油稅，實現了費改稅，本為一大好事，但此后公路收費罰款變本加厲，絲毫沒有收斂。前車之鑒，使我們不得不防范資源稅增加了，但相關的收費基金照舊或者改頭換面依然故我的情況出現。

第三個疑慮，如何處理資源稅與消費稅、環境稅的關系。從征收目的來看，資源稅要承擔矯正資源開發利用中負的外部性的功能，達到節約資源、保護環境的目的。但我們知道，目前正在進行改革的消費稅，也將著重對高資源能源消耗、高污染和高檔次產品“三高”產品進行征稅。顯然，資源消耗較大，或者不可再生資源產品將會被納入消費稅。而我們發現，成品油消費稅正是這種宗旨的體現。而燃油消費稅與原油資源稅顯然存在很大重疊重復之處。另外，還有向污染企業征收環境稅，與資源稅也存在重疊，存在重復征稅的可能性。這就是說，資源稅、消費稅和環境稅之間進行整合，消除重復征稅和多頭征稅，是資源稅改革必然要解決的問題。

第四個疑慮，資源稅改革如何體現稅收法定的原則。稅收法定是我國稅收征收必須遵循的基本原則。根據立法法規定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規定”，其立法權限在全國人大及其常委會。目前我國資源稅的征收依據是國務院制定的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，并不是真正意義上的稅收法律。此次資源稅改革的權力來源，是財政部和國家稅務總局聯合發布的通知。國家兩個部委通知的法律效力，與資源稅擴圍廣泛而巨大的影響顯然不匹配。資源稅的擴圍，最終必須走稅收法定道路，由全國人大常委會進行專門立法。

以上是資源稅改革的四個疑慮。如果這四個疑慮不能得到切實的解決或回應，那么，資源稅的改革就難言“正當其時”。