PPP模式在我國基礎設施建設中應用問題研究

◇李儀

PPP模式在我國基礎設施建設中應用問題研究

◇李儀

近年來我國財政收入增速緩慢，再加上地方政府性債務規模不斷擴大，這使得以往由政府包干基礎設施建設的傳統模式難以為繼。本文對我國基礎設施建設中PPP模式的現狀作了適當闡述，并深入分析了在此過程中存在的問題，結合我國的具體國情，提出了進一步完善基礎設施建設中PPP模式的對策及建議，旨在進一步推動我國基礎設施建設，為全面建成社會主義小康社會提供強有力的保障。

基礎設施；政府與社會資本合作；問題研究

10.13999/j.cnki.scyj.2016.08.002

長期以來，我國基礎設施建設基本上都是依賴于“土地征收——土地出讓金收入——地方政府融資平臺債務——城區規劃建設——土地增值——進一步的土地征收和出讓”，也就是我們通常所說的“土地財政”。在這種模式下，地方政府在進行基礎設施建設時，也積累了大量的政府債務，政府已無力為基礎設施建設提供充足的資金支持，政府與社會資本合作模式的推廣顯得迫在眉睫。大力推廣政府與社會資本合作模式能夠有力推動產業結構升級，實現經濟發展模式全面轉型；政府與社會資本合作模式的推廣，能夠加快政府職能轉變，提升國家治理能力；大力推廣政府與社會資本合作模式，是進一步深化財稅體制改革的必然要求，同時也是現代財稅制度的重要內容之一。

一、政府與社會資本合作模式

政府與社會資本合作模式，又稱為PPP模式，是指為了滿足社會公眾的公共需求，政府部門與私人部門之間以契約形式，對雙方在此過程中應承擔的風險、利益的分配進行約束，建立起來的長期合作伙伴關系。PPP模式的實質是政府部門為了更好地履行公共職能，鼓勵私人部門參與到公共產品與服務的提供中，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現資源的優化配置。

PPP模式主要有以下三個特征：伙伴關系、風險分擔、利益共享。只有政府與私人部門之間確立了合作伙伴關系，才能夠充分發揮雙方的優勢，實現資源的優化配置，形成互惠共贏的局面。風險分擔指的是在PPP模式下，政府與私人部門需要共同承擔風險，并進行合理分配。利益共享指的是政府與私人部門需要共享由PPP項目所帶來的投資回報，但這里所說的利益共享并不能單純的理解成利潤的共享。

二、PPP模式在我國基礎設施建設中的發展現狀

黨在十八屆五中全會中提到，政府要加大財政投入，同時加大投融資、價格體制改革，與社會資本合作采用PPP模式，實現建設共擔、利益共享。目前，我國基礎設施建設中PPP模式的發展主要呈現出以下幾點特征：

第一，地方PPP項目投資資金數額較大。自2014年9月以來，黑龍江、湖南、青海、重慶、福建等10個省級行政單位，以及昆明、南昌兩個省會城市完成了對首批PPP項目的篩選工作，并開始實施項目推介，據有關數據統計顯示，這批推介項目計劃投資資金高達1.2億萬元。除了四川和重慶已經簽署了部門項目的合作協議之外，其他省市的PPP項目均處于推介與洽談期。

第二，PPP推介的基礎設施建設項目中，大多數項目都是交通設施建設以及污水處理行業。據有關數據統計顯示，江蘇、安徽、湖南、福建、河南、黑龍江6個省在PPP項目上計劃投資4343億元，項目總數為143個。其中，投資在交通領域的資金達到了計劃投資總金額的72.02%，為3128億元。

第三，PPP項目周期性較長，且投資金額數目較大。為此，PPP項目對于那些大規模低成本的長期限資金有著較大的需求，但是這類資金并不愿意投入到PPP項目中。為了解決這一困境，政府部門采取了一系列措施引導社會資本涌入PPP項目，如國務院鼓勵創新投融資機制；央行對《應收賬款質押登記辦法》進行重新修改，意味著PPP項目在今后利用項目收益權進行質押融資將會變得更加便利；對于PPP項目中的付費支持以合同的方式進行規定，逐步走向規范化管理。

三、PPP模式在我國基礎設施建設中存在的問題

目前我國沒有一部專門關于政府和社會資本合作模式的法律法規，一方面現行法律規范法律地位較低、效力不強、內容較少，存在立法空白，另一方面現行法規的一些內容在實際運行中阻礙了政府的扶持和民間資本的參與，不利于該模式的推廣。此外，一些社會資本、專家學者和一部分政府部門都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉基建融資模式。政府在PPP模式中，依然是大包大攬，即充當運動員又充當裁判員，依然習慣性地利用行政權力對PPP模式進行過度干預。

我國現在實施的一些PPP項目，它們的運營周期大部分都是3~5年，由于運營周期很短，不僅未能有效解決政府財政融資的問題，還會變相地增加企業的投資成本。目前我國所進行的PPP項目，很多項目都有專門的財政補貼，并未對經營風險進行有效轉移，政府在此過程中還承擔了大部分風險，而企業獲利較多。國有銀行對民間資本的貸款條件苛刻，為民營資本借貸設立多項復雜的申請審批程序，訂立苛刻的條件，致使融資金額遠達不到實際需求量。

當前我國政府部門在機構設置上，并未設置專門的部門對PPP項目進行統計分析、政策制訂等，對于PPP項目的決策通常情況下都是采取一事一議的狀態，缺乏從長遠考慮以及總體規劃。如何策劃PPP項目采購前的實施方案、如何預先制訂采購文件中的各類合同草案等，都需要具有既懂工程又懂法律、既懂金融又懂運營管理的復合型人才或團隊來完成。

四、完善PPP模式在我國基礎設施建設中應用的對策

在完善法律法規制度方面，立法機關在立法制訂PPP市場秩序時，應明確規定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱行使各自職責，盡可能避免在規則制訂上把政府放置在不容挑戰的主導地位。

在轉變政府職能方面，政府在PPP項目中要發揮服務型作用，制訂城市公共基礎設施建設的總體規劃，并制訂相應的政策以防止因領導的變動而產生政策的隨意性。政府作為企業和公眾利益的協調者，協調的關鍵是如何完善公共基礎設施產品和服務的定價機制，為市場化運作奠定良好的基礎。

在拓寬融資渠道方面，國有銀行應積極轉變觀念，簡化審批程序，為公共基礎設施建設貸款提供便利；加快建立為社會資本提供貸款的地方商業性銀行；進一步完善風險資本市場，支持符合條件的投資者通過發行股票、債券等方式進行融資。

在完善風險分擔機制方面，在PPP項目的實際運作中，財政部門以及審計部門等應參與其中，依托國家PPP綜合服務平臺，對PPP項目運作的整個過程進行監管，同時還可委托專業性的中介機構進行監管，加強績效考評，逐步建立起完善的退出機制以及風險管控機制。

在加強人才培養方面，需要重點培養懂經濟、法律、合同管理、財務等的專業性人才，積極培養開拓型人才、復合型人才，從而為PPP項目的順利實施提供人才保障。在國家PPP綜合服務平臺基礎上，引入權威的第三方機構，科學設計PPP項目方案，可引導高校、科研機構分行業和領域，組建PPP項目規劃編制隊伍。

［1］宋小寧，陳斌，吳明琴.基礎設施供給模式選擇研究——基于公私合作（PPP）和政府采購的比較［J］.廈門大學學報（哲學社會科學版），2014（03）.

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［3］孫學工，劉國艷，杜飛輪等.我國PPP模式發展的現狀、問題與對策［J］.宏觀經濟管理，2015（02）.

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（作者單位：江西財經大學）