我國(guó)海洋行政管理體制及其改革
——兼論海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)*

王　剛　袁曉樂

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

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我國(guó)海洋行政管理體制及其改革
——兼論海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)*

王剛袁曉樂

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

學(xué)界呼吁多年的海洋綜合管理在2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中得到體現(xiàn)。但是在將理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的過程中面臨重重困難，這一改革歷程也備受關(guān)注。產(chǎn)生困難的核心因素之一在于我們對(duì)海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)知存在偏差。海洋行政管理與其他職能管理的最大區(qū)別在于前者是按照地域標(biāo)準(zhǔn)劃分的管理，而后者是按照職能標(biāo)準(zhǔn)劃分的管理。因此，產(chǎn)生職能交叉和權(quán)責(zé)不清在所難免。化解的途徑之一就是重新認(rèn)識(shí)海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，將其定位為一級(jí)地方政府而非職能部門，將海洋局改設(shè)為“海洋特別區(qū)政府”。

海洋行政管理體制；海洋行政主管部門；海洋特別區(qū)政府

一、問題的提出

黨的十八大報(bào)告明確提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。基于十八大對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)的重視，海洋行政管理體制改革成為目前我國(guó)社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，海洋行政管理體制的改革，是其濃墨重彩的一部分。國(guó)家成立了高規(guī)格的國(guó)家海洋委員會(huì)，將5支海洋執(zhí)法隊(duì)伍中的4支合并，成立了統(tǒng)一海洋執(zhí)法的中國(guó)海警局。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，從某種程度上而言，是國(guó)家對(duì)學(xué)界多年來進(jìn)行海洋綜合管理呼吁的一種回應(yīng)。例如早在2006年，李百齊就提出，應(yīng)該理順管理體制，建立一個(gè)更為權(quán)威的海洋管理機(jī)構(gòu)。[1]

以怎樣的理論和邏輯去分析海洋行政管理體制問題及其改革方向，關(guān)系到這一問題的思想深度和信度，當(dāng)然也直接關(guān)系到海洋行政管理體制改革的成敗。目前，幾乎所有的學(xué)者都認(rèn)識(shí)到海洋行政管理體制改革在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)中處于關(guān)鍵地位，海洋管理存在的種種弊端也昭示著海洋行政管理體制需要進(jìn)行深層次的改革。學(xué)界對(duì)海洋行政管理體制改革的方向也基本持相同的看法：除了提高海洋行政主管部門地位的建議外，另一個(gè)基本共識(shí)是海洋行政管理需要從分散管理走向綜合管理。有關(guān)海洋綜合管理的研究成果，在海洋管理學(xué)界并不少見，可謂擢發(fā)難數(shù)。只是對(duì)如何推進(jìn)這一進(jìn)程，不同的研究者給出了不同的思路。賀義雄認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一管理、多部門合作的海洋行政管理體制，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨部門、跨行業(yè)的利益。[2]閻鐵毅則認(rèn)為我國(guó)海洋行政管理體制改革的核心是建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法體制，將我國(guó)目前的五支海上執(zhí)法力量*在2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案實(shí)施之前，我國(guó)的5支海上執(zhí)法隊(duì)伍是分別是：隸屬公安部的中國(guó)海警，隸屬國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)，隸屬農(nóng)業(yè)部的中國(guó)漁政，隸屬交通部的中國(guó)海巡，以及隸屬中國(guó)海關(guān)的海上緝私隊(duì)。進(jìn)行整合，建立像美國(guó)海上警備隊(duì)一樣的統(tǒng)一海上執(zhí)法力量。[3]

學(xué)界的這些研究思路對(duì)于我們深入探究我國(guó)的海洋行政管理體制改革非常有幫助。但是如果我們跳出海洋管理，以一種更為宏觀的角度來看待這些學(xué)者們所提出的改革設(shè)想，學(xué)界對(duì)海洋行政管理體制改革的很多設(shè)想有可能對(duì)其他的改革構(gòu)成挑戰(zhàn)，也與其他一些部門的改革思路相沖突。例如環(huán)境學(xué)界認(rèn)為我國(guó)環(huán)境保護(hù)不利的原因之一在于環(huán)境部門的弱勢(shì)地位，改變這一環(huán)境保護(hù)不利狀況的對(duì)策就是提高環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)威，統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)職能。[4]2008年的大部制改革將環(huán)境保護(hù)總局改設(shè)為環(huán)境保護(hù)部，可以認(rèn)為是對(duì)這種呼聲的回應(yīng)。統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)職能，也就意味著要將海洋環(huán)境職能納入環(huán)境保護(hù)部的職能范疇之內(nèi)。這與海洋管理所提出的海洋綜合管理恰恰形成相反的思路。實(shí)際上，如果從其他職能部門的角度而言，海洋綜合管理也是對(duì)其他職能部門職能的割裂。基于職能統(tǒng)一的原則，這種改革顯然會(huì)受到其他職能部門的強(qiáng)烈反對(duì)，也與我國(guó)的大部制改革不相符。現(xiàn)實(shí)中海洋綜合管理的“難產(chǎn)”也可以說明這一點(diǎn)。當(dāng)然，為了解釋或者化解這種“難產(chǎn)”，學(xué)界也進(jìn)行探究。其中的解釋觀點(diǎn)之一是認(rèn)為“部門主義”在作祟，即其他職能部門太注重自己的部門利益。還有的研究者認(rèn)為海洋行政管理體制改革最核心的問題是國(guó)家海洋管理職能在政府部門重新配置的問題，明晰海洋管理中的政府職能，可以有效化解上述問題。[5]

尋找問題的結(jié)癥的確是解決問題的關(guān)鍵，但是結(jié)癥的尋找并非易事。筆者認(rèn)為海洋綜合管理難以推行的結(jié)癥并非其他職能部門的“部門主義”，也不是依靠轉(zhuǎn)變海洋行政管理的職能轉(zhuǎn)變所能實(shí)現(xiàn)的。筆者認(rèn)為海洋管理的結(jié)癥在于我們對(duì)海洋行政主管部門——國(guó)家海洋局的部門性質(zhì)認(rèn)知存在偏差。海洋行政管理與其他職能管理的最大區(qū)別在于前者是按照地域標(biāo)準(zhǔn)劃分的管理，而后者是按照職能標(biāo)準(zhǔn)劃分的管理。因此，產(chǎn)生職能交叉和權(quán)責(zé)不清在所難免。化解的途徑之一就是重新認(rèn)識(shí)海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，將其定位為一級(jí)地方政府而非職能部門，將海洋局改設(shè)為“海洋特別區(qū)政府”，為中央直轄的一級(jí)派出機(jī)關(guān)。基于這樣的理論構(gòu)想，筆者將分三部分闡述這一問題：首先，對(duì)我國(guó)行政管理體制進(jìn)行法理梳理；其次，在此基礎(chǔ)上，對(duì)海洋行政主管部門的性質(zhì)進(jìn)行重新認(rèn)知；最后，進(jìn)行海洋行政管理體制的改革方案設(shè)計(jì)。

二、我國(guó)行政管理體制及其職權(quán)劃分

進(jìn)行結(jié)構(gòu)及部門設(shè)計(jì)，是任何組織都必須面對(duì)的問題。幾乎所有的組織都進(jìn)行部門設(shè)計(jì)，即按照一定的原則和方法把組織中的人和事劃分成便于管理的構(gòu)成單位。部門設(shè)計(jì)中涉及到最為核心的問題就是部門劃分的方法。盡管部門劃分的方法很多，但是其中最主要的兩種方法就是按照職能劃分和按照地域劃分。尤其對(duì)于大型組織而言，這兩種劃分成為必不可少的劃分方法。所謂按照職能劃分，是指根據(jù)專業(yè)化的原則，以工作性質(zhì)相同或相似的職能為基礎(chǔ)來劃分組織部門；所謂按照地域劃分，是指按照組織活動(dòng)的地理位置設(shè)置組織部門。[6](P202-203)我國(guó)目前的行政管理體制，主要采用職能劃分和地域劃分相結(jié)合的劃分方法。其中，職能劃分的方法構(gòu)成橫向部門的主要?jiǎng)澐址椒ǎ纱诵纬闪藱M向的職能管理部門；地域劃分的方法構(gòu)成縱向?qū)蛹?jí)的主要?jiǎng)澐址椒ǎ纱诵纬闪丝v向的地方政府。這種職能與地域相結(jié)合的劃分方法，構(gòu)建了直線綜合制的組織模式。*不同的論著對(duì)直線綜合制可有著不同的表述。例如有的稱之為直線-職能制。“直線綜合制是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)家行政組織的必然要求，因此是現(xiàn)代政府的主要結(jié)構(gòu)形式。”[7](P175)

我國(guó)的行政管理體制實(shí)際上就是直線綜合制。在縱向上，按照地域標(biāo)準(zhǔn)，形成不同層級(jí)的地方政府，中央與上下級(jí)地方政府形成一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系。在橫向上，按照職能劃分的方法，劃分成不同的職能管理部門。根據(jù)職能性質(zhì)及重要性的不同，上下級(jí)之間的職能管理部門形成了三種權(quán)力關(guān)系：大部分的上下級(jí)職能管理部門之間是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。職能管理部門是一級(jí)政府的組成部分，它們接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而接受上級(jí)職能部門的指導(dǎo)，除非沒有上級(jí)職能部門。少部分的上下級(jí)職能部門之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這些職能管理部門一般是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，它們接受上級(jí)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，而接受本級(jí)政府的指導(dǎo)。例如國(guó)稅部門、海關(guān)部門等。還有極少數(shù)職能部門形成雙重領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系，它們既受本級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)職能管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，例如公安部門。[8](P134-135)這種縱橫交錯(cuò)的組織結(jié)構(gòu)以及較為明確的權(quán)力關(guān)系，保障了我國(guó)行政管理體制的正常運(yùn)作。盡管由于職能劃分本身的科學(xué)性問題，有可能造成職能管理部門之間產(chǎn)生一定的職能重疊和職能交叉，但是大部分的職能管理部門都能有著較為明確的職責(zé)范圍。

在上述權(quán)力關(guān)系劃分的基礎(chǔ)上，我國(guó)行政管理體制還遵循著一條關(guān)鍵法則，即同一個(gè)級(jí)別性質(zhì)的單位不能向另一個(gè)單位發(fā)出有約束力的指令。從操作上說，這意味著一個(gè)部不能向另一個(gè)部發(fā)布有約束力的命令，一個(gè)省也不能向另一個(gè)省發(fā)布有約束力的命令。[9]這種權(quán)力運(yùn)作的關(guān)鍵法則，使得同一級(jí)別的職能管理部門之間很難有著直接的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，同一級(jí)別的地方政府之間也很難有著直接的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，除非它們基于某種相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行臨時(shí)協(xié)商。換言之，它們之間的權(quán)力關(guān)系是基于某種共識(shí)而臨時(shí)達(dá)成的，是一種“臨時(shí)性”的權(quán)力關(guān)系，隨時(shí)可能斷裂。*例如教育部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)教育補(bǔ)助和收費(fèi)方面的通知或規(guī)章，相近省市的協(xié)調(diào)會(huì)議等。但是，同一級(jí)別的職能管理部門與地方政府之間卻可以存在一些固定的權(quán)力關(guān)系。例如教育部門和山東省政府之間，它們之間的權(quán)力劃分和關(guān)系是固定的。

概括而言，按照地域標(biāo)準(zhǔn)劃分的地方政府具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是地方政府有著非常明確的管轄疆域；二是地方政府在管轄疆域內(nèi)行駛“綜合性”權(quán)力，對(duì)上級(jí)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而按照職能標(biāo)準(zhǔn)劃分的(中央)職能管理部門則具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是職能管理部門的管理地域范圍涵蓋全國(guó)疆域，管理疆域沒有涵蓋全國(guó)疆域的不是中央職能管理部門；二是職能管理部門只是針對(duì)自己職能范圍內(nèi)的事務(wù)管理向中央負(fù)責(zé)。

在對(duì)我國(guó)行政管理體制及其職權(quán)劃分進(jìn)行了翔實(shí)的回顧后，我們?cè)賹⒁暰€返回到海洋行政管理體制，其中的一些問題及背后的根源也就呼之欲出了。

三、海洋行政主管部門的性質(zhì)認(rèn)知

我國(guó)目前的海洋行政主管部門是國(guó)家海洋局，它是我國(guó)海洋行政管理體制中最為核心和重要的管理主體。對(duì)國(guó)家海洋局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行細(xì)致梳理，是進(jìn)行海洋行政管理體制改革的關(guān)鍵。國(guó)家海洋局的成立可以追溯到20世紀(jì)60年代。1963年，29位海洋專家學(xué)者上書黨中央和國(guó)家科委，建議加強(qiáng)我國(guó)的海洋工作。專家們的意見得到了黨中央和國(guó)家的認(rèn)可，經(jīng)過第二次全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，1964年7月，國(guó)家海洋局正式成立。成立之初的國(guó)家海洋局，在性質(zhì)上定為國(guó)務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)，但是由海軍代管。[10]在后面的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家海洋局的權(quán)力隸屬關(guān)系幾經(jīng)變化，從國(guó)務(wù)院下設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃管理全國(guó)海洋工作的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，到由國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)管理的海洋管理部門，以及變?yōu)槟壳半`屬國(guó)土資源部的國(guó)家獨(dú)立局。雖然權(quán)力隸屬關(guān)系發(fā)生了一定的變化，但是國(guó)家海洋局作為中央職能管理部門的性質(zhì)定位沒有改變。國(guó)家海洋局一直作為中央的職能管理部門實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋的管理，盡管其職能在不同的時(shí)期有著一定程度的變化。

作為海洋行政主管部門的國(guó)家海洋局，盡管作為職能管理部門，但是其管理范疇的劃定并不同于一般的職能管理部門，它的管理范疇是建立在全國(guó)海域的基礎(chǔ)上。實(shí)際上，按照海域劃定管理范疇已經(jīng)屬于按照地域劃分組織部門。海域(sea area)，原意是指包括水上、水下在內(nèi)的一定海洋區(qū)域，是“海的區(qū)域”的簡(jiǎn)稱。海域已經(jīng)成為可以與陸域相并稱的一個(gè)區(qū)域概念，其是國(guó)土組成部分的理念已經(jīng)逐漸受到人們的認(rèn)可。因此，“地域”當(dāng)然地可以分為陸域和海域兩大部分，將全國(guó)海域納入海洋行政主管部門的管理范疇內(nèi)，海洋行政主管部門的管理范疇限定在全國(guó)的海域，本質(zhì)上即是按照地域標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)海洋行政主管部門。

但是，將海洋行政主管部門——國(guó)家海洋局定位為中央的職能管理部門時(shí)，也就意味著國(guó)家海洋局難以統(tǒng)籌海域中的所有管理職能，否則將與我國(guó)行政管理體制整體的權(quán)力關(guān)系發(fā)生沖突。在這種機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位的基礎(chǔ)上，我國(guó)的海洋管理中存在海洋行政主管部門與“行業(yè)管理部門”并存的現(xiàn)象也就順理成章。實(shí)際上，海洋管理中所謂的“行業(yè)管理”，在性質(zhì)上是其他職能管理部門基于職能劃分的原則，將管理權(quán)限延伸到所有的國(guó)土范圍內(nèi)。這一延伸無可厚非，甚至是必須的。

這就使得作為海洋行政主管部門的國(guó)家海洋局在海洋管理中就存著著這種非常尷尬的局面：按照地域劃分的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家海洋局有權(quán)對(duì)海域內(nèi)的一切事物享有管理權(quán)限。海洋交通、海洋環(huán)境、海洋治安等所有的管理職能都應(yīng)該納入國(guó)家海洋局的管理范疇內(nèi)。學(xué)界所提出的海洋綜合管理從某種程度上而言，正是對(duì)這一狀況的設(shè)想。但是當(dāng)我們將國(guó)家海洋局定位為職能管理部門時(shí)，國(guó)家海洋局只能對(duì)屬于自己職能范疇內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行管理，而無權(quán)割舍其他職能管理部門的管理權(quán)限。存在其他職能管理部門與國(guó)家海洋局“共同管理”海洋的狀況不可避免。目前，國(guó)家海洋局的管理職能確立為11項(xiàng)，其中包括“綜合協(xié)調(diào)海洋監(jiān)測(cè)、科研、傾廢、開發(fā)利用”、“建立和完善海洋管理有關(guān)制度”、“擔(dān)海洋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估及信息發(fā)布”、“保護(hù)海洋環(huán)境”、“依法維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”等。[11]盡管海洋局的管理范疇在不斷得到擴(kuò)大，但這些管理職能并沒有涵蓋所有的海洋管理職能。例如海洋交通管理依然歸交通部，海洋漁業(yè)管理依然歸屬農(nóng)(漁)業(yè)部。

現(xiàn)在問題的關(guān)鍵并非是進(jìn)一步細(xì)化海洋管理職能，將這些管理職能都劃歸國(guó)家海洋局。問題的關(guān)鍵有兩個(gè)：一是當(dāng)國(guó)家海洋局作為職能管理部門侵占其他職能管理部門的管理職能時(shí)，對(duì)其他的職能管理部門而言，意味著自己的管理職能和權(quán)限遭受切割，從而弱化了其對(duì)全國(guó)的職能管理。典型的是國(guó)家海洋局對(duì)環(huán)境保護(hù)部的海洋環(huán)境管理職能的切割，這并不利于環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)職能的行使。基于上述的第一個(gè)方面，第二個(gè)關(guān)鍵就是國(guó)家海洋局的管理職能范疇擴(kuò)大面臨“合法性”疑問。同樣作為職能管理部門，國(guó)家海洋局何有權(quán)分割環(huán)境保護(hù)部的管理職能？同樣作為職能管理部門，國(guó)家海洋局何以有權(quán)將交通部的海上交通管理職能納入自己的管理范疇？不管是國(guó)家海洋局已經(jīng)納入的管理職能，還是力圖納入的管理職能，其納入的“合法性”都面臨考驗(yàn)。

那么，如何化解這種職能分割問題的關(guān)鍵呢？答案就存在于我們對(duì)國(guó)家海洋局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)知上。實(shí)際上，國(guó)家海洋局的核心管理范疇是按照地域劃分的，而我們卻將之定位為職能管理部門。職能管理部門之間的管理權(quán)限只能是屬我非你，不可并存。當(dāng)國(guó)家海洋局以職能管理部門身份在全部海域范圍內(nèi)力圖實(shí)現(xiàn)自己的綜合管理時(shí)，造成上述的問題不足為奇。如果我們還原國(guó)家海洋局的機(jī)構(gòu)本身性質(zhì)，將之與按照地域劃分的地方政府等同，上述的問題就可以迎刃而解。

實(shí)際上，作為海洋行政主管部門的國(guó)家海洋局并不符合中央職能管理部門的上述兩個(gè)特點(diǎn)：第一，國(guó)家海洋局的管理地域范圍沒有涵蓋全國(guó)疆域，它只涉及到海域，而沒有涉及陸域；第二，國(guó)家海洋局也并非只是針對(duì)自己職能范圍內(nèi)的事務(wù)管理向中央負(fù)責(zé)，中央對(duì)國(guó)家海洋局報(bào)以這樣的期望：希望國(guó)家海洋局能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌，在海域范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋的有效管理。其實(shí)，這已經(jīng)是對(duì)一級(jí)地方政府的期望了。當(dāng)我們復(fù)原國(guó)家海洋局的性質(zhì)，以一個(gè)地方政府而非職能管理部門的視角來看待海洋行政主管部門時(shí)，很多難以理順的問題都可以得到有效化解。

四、海洋特別區(qū)政府的職權(quán)劃定與組織構(gòu)建

我們可以將海洋行政主管部門——國(guó)家海洋局定位為一級(jí)直屬中央的地方政府。當(dāng)然更為精確的講，是一級(jí)直屬中央的派出機(jī)關(guān)。法理上的地方政府與派出機(jī)關(guān)一個(gè)顯著差別在于前者需要配置相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，而后者不需要設(shè)置相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為鑒于海洋國(guó)土的特殊性，沒有必要設(shè)置相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等。因此，從這個(gè)意義上而言，我們將國(guó)家海洋行政主管部門改設(shè)為中央派出機(jī)關(guān)，但是其管理職權(quán)與省、自治區(qū)、直轄市沒有本質(zhì)區(qū)別。這一地方政府(中央派出機(jī)關(guān))的名稱可以定位“海洋特別區(qū)政府”，負(fù)責(zé)全國(guó)海域管理。當(dāng)然，也可以有其他的稱謂，例如“海洋直轄區(qū)政府”、“海洋省政府”等，但是筆者之所以加入“特別區(qū)”的稱謂，是因?yàn)檫@一地方政府具有不同于一般省(直轄市)的特點(diǎn)，例如它沒有常住人口，其首府也不設(shè)立在自己的管轄范圍內(nèi)。

“海洋特別區(qū)政府”與當(dāng)前海洋行政主管部門的本質(zhì)區(qū)別，在于前者的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是一級(jí)地方政府，而后者是中央職能管理部門。機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變意味著它的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系發(fā)生改變。當(dāng)然，不管是海洋特別區(qū)政府，還是國(guó)家海洋局，它們?cè)谂c中央的權(quán)力關(guān)系上沒有發(fā)生任何的變化。它們都作為中央(國(guó)務(wù)院)的下屬組織，接受中央的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。海洋特別區(qū)政府主要在于其與其他職能管理部門之間權(quán)力運(yùn)作關(guān)系的改變。作為中央職能管理部門的國(guó)家海洋局，它與其他中央職能管理部門之間的管理范疇是排斥和并列的，不可能發(fā)生交叉。而如果發(fā)生了職能交叉的話，那只能說明職能劃分存在問題，是我們力圖避免的狀況。但是作為地方政府的海洋特別區(qū)政府，卻可以與其他職能管理部門之間存在管理范疇的層疊。

海洋特別區(qū)政府作為一級(jí)省級(jí)地方政府，代表中央實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)海域的管理，所有的海洋事務(wù)都?xì)w屬海洋特別區(qū)政府管理。作為一級(jí)地方政府，也需要根據(jù)我國(guó)行政管理體制的總體框架，在特別區(qū)政府下分設(shè)各個(gè)不同的職能管理部門。海洋交通廳、海洋漁業(yè)廳、海洋公安廳、海洋環(huán)境保護(hù)廳等部門都是必不可少需要設(shè)立的職能管理部門。這些職能管理部門接受海洋特別區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也接受交通部、農(nóng)業(yè)部、公安部、環(huán)境保護(hù)部等中央職能管理部門的指導(dǎo)。這種職權(quán)劃定較之當(dāng)前的海洋行政管理體制具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：

第一，它實(shí)現(xiàn)了海洋綜合管理。海洋特別區(qū)政府作為一級(jí)地方政府，統(tǒng)御全國(guó)的海域，實(shí)現(xiàn)了對(duì)海洋事務(wù)的綜合管理。海洋綜合管理是海洋管理學(xué)界力圖實(shí)現(xiàn)的圖景，它可以有效避免海洋行業(yè)管理、分散執(zhí)法所造成的弊端。尤其對(duì)于當(dāng)前學(xué)界主張的統(tǒng)一海上執(zhí)法力量而言，這一體制更容易實(shí)現(xiàn)和理順。基于職能管理的模式和思路所構(gòu)建的海洋執(zhí)法，必然會(huì)相應(yīng)地形成以分散執(zhí)法為基本特征的海洋執(zhí)法體制。[12](P14)而海洋特別區(qū)政府作為一級(jí)政府，就可以參考其他省級(jí)地方政府的執(zhí)法模式，將當(dāng)前的五支執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合。一個(gè)基本的整合思路就是將中國(guó)海監(jiān)、中國(guó)海警、中國(guó)海事、中國(guó)漁政等整合成一支執(zhí)法隊(duì)伍，這只執(zhí)法隊(duì)伍遵從我國(guó)行政管理體制的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，接受海洋特別區(qū)政府和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)。*鑒于海關(guān)緝私的特殊性，筆者認(rèn)為海關(guān)緝私執(zhí)法可以不納入海上統(tǒng)一執(zhí)法之中。

第二，它實(shí)現(xiàn)了海洋管理機(jī)構(gòu)與其他職能管理部門之間關(guān)系的理順，從而實(shí)現(xiàn)海洋行政管理與我國(guó)行政管理體制的契合。海洋特別區(qū)政府在實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的同時(shí)，并沒有分割其他職能管理部門的管理職能。交通部依然有權(quán)對(duì)海洋交通進(jìn)行指導(dǎo)，依然可以下達(dá)適用全國(guó)范圍內(nèi)的交通規(guī)定、規(guī)章，而不管是陸地、天空，還是海洋；環(huán)境保護(hù)部也可以實(shí)現(xiàn)全國(guó)環(huán)境的統(tǒng)籌規(guī)劃，而不必分割陸域環(huán)境和海洋環(huán)境。中央職能管理部門通過對(duì)設(shè)立在海洋特別區(qū)政府中的海洋交通廳、海洋環(huán)境保護(hù)廳等部門的指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)全國(guó)職能的統(tǒng)一。這實(shí)際上就是將其他職能部門與海洋管理主體的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系固定化，從而明確了管理主體之間的職責(zé)范疇。

第三，它集中了其他職能管理部門的特長(zhǎng)來共同管理海洋，但是還避免了分散管理局面的產(chǎn)生。當(dāng)今世界，幾乎所有的國(guó)家都進(jìn)行職能劃分，設(shè)定職能管理部門。職能管理的一個(gè)突出優(yōu)點(diǎn)就是專業(yè)化強(qiáng)，各個(gè)職能管理部門集中于自己的單一領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化。交通部更擅長(zhǎng)交通的管理，農(nóng)業(yè)部(漁業(yè)局)更擅長(zhǎng)漁業(yè)的管理。海洋特別區(qū)政府在實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的同時(shí)，并沒有將這些職能管理部門排斥在外。相反，它將之吸納在內(nèi)，依托它們的專業(yè)化從而更好的管理海洋事務(wù)。

海洋特別區(qū)政府作為一級(jí)省級(jí)地方政府，可以參考其他省級(jí)地方政府的組織構(gòu)建。當(dāng)然，鑒于海洋的獨(dú)有特性，它可以有一些不同的特性。例如由于海洋無人居住的特性，海洋特別區(qū)政府首府所自地不必設(shè)立在海洋中，海洋特別區(qū)政府首府可以駐扎在北京，也可以駐扎在天津。在海洋特別區(qū)政府內(nèi)部，如上所述，可以根據(jù)海洋管理的需要，設(shè)立不同的海洋職能管理部門。筆者以為，按照海洋管理的特點(diǎn)和規(guī)律，海洋特別區(qū)政府至少應(yīng)該設(shè)立以下9個(gè)職能管理部門(表1)。這9個(gè)職能管理部門接受海洋特別區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，接受交通部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等中央職能管理部門的指導(dǎo)。

除了設(shè)定職能管理部門外，根據(jù)我國(guó)海域的特點(diǎn)，海洋特別區(qū)政府還可以設(shè)定三個(gè)地級(jí)市一級(jí)的地方政府：北海地方政府、東海地方政府和南海地方政府。它們作為海洋特別區(qū)的下一級(jí)地方政府，并別在我國(guó)的黃渤海、東海和南海行使管轄權(quán)。三個(gè)地市的海洋地方政府可以由目前國(guó)家海洋局下設(shè)的北海分局、東海分局、南海分局轉(zhuǎn)化而來，其駐扎地可以分別設(shè)立在青島、上海和廣州。

還需要特別指出的是，在當(dāng)前的海洋行政管理體制之下，我國(guó)的11個(gè)沿海省市分別設(shè)立了海洋與漁業(yè)廳(局)等職能管理部門。在新的海洋行政管理體制之下，各沿海省市還可以保留目前的海洋與漁業(yè)廳等職能管理部門，但是其管理職能可以進(jìn)行調(diào)整。新體制之下的海洋與漁業(yè)廳，其職能側(cè)重于漁業(yè)管理和海岸帶管理。此外，作為沿海地方政府的職能管理部門，和海洋特別區(qū)政府進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)沿海灘涂、海岸帶等相關(guān)區(qū)域的管理。

表1　海洋特別區(qū)政府及管理職能部門一覽表

五、結(jié)束語(yǔ)

目前，海洋行政管理存在的諸多問題，很大程度上是由于我們對(duì)海洋行政主管部門——國(guó)家海洋局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)知存在偏差造成的。海洋行政主管部門實(shí)際上是按照地域標(biāo)準(zhǔn)劃分的，但是我們卻將之定位為按照職能標(biāo)準(zhǔn)劃分的職能管理部門。我們復(fù)原海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)本位，將作為職能管理部門的國(guó)家海洋局改設(shè)為作為地方政府的海洋特別區(qū)政府，可以理順目前海洋行政管理體制的一些職權(quán)關(guān)系。改設(shè)為地方政府的海洋特別區(qū)政府統(tǒng)籌海洋事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了海洋綜合管理。它明確了與交通部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門等中央職能管理部門之間的權(quán)力劃分，成功構(gòu)建了固定的職權(quán)關(guān)系。它既避免了目前海洋行政主管部門在統(tǒng)籌海洋事務(wù)上的“疲軟無力”，還集中了各個(gè)職能管理部門的專業(yè)化特長(zhǎng)。

當(dāng)然，本文通過復(fù)原海洋行政主管部門機(jī)構(gòu)性質(zhì)來理順海洋行政管理體制的思路，涉及眾多方面的變革。例如如何有效理順沿海地方政府與海洋特別區(qū)政府對(duì)于沿海漁民的管理關(guān)系，如何有效理順這一體制變革與現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突。盡管這些問題的存在增加了這一體制改革的難度，但這些困難不是至關(guān)重要的。目前，學(xué)界有關(guān)海洋行政管理體制的研究，越來越陷入一種綱領(lǐng)式的原則闡述之中。大家都認(rèn)識(shí)到需要進(jìn)行海洋綜合管理，但是對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理，卻難以提出有效的實(shí)現(xiàn)途徑。當(dāng)我們的思路越來越陷入一種固定的格式之中時(shí)，距離創(chuàng)新和實(shí)際問題的解決也就越來越遠(yuǎn)。本文所提出的海洋行政管理體制改革思路，也可能存在些許論述漏洞，難以受到一些學(xué)仁的認(rèn)同，但是希望本文能夠啟發(fā)學(xué)界以一種更為寬廣的視野來審視海洋行政管理體制改革。

[1] 李百齊.對(duì)我國(guó)海洋綜合管理問題的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)行政管理，2006，(12).

[2] 賀義雄.我國(guó)海洋綜合管理新體制構(gòu)建研究[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)[J]2010,(3).

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[10] 王剛,王琪.我國(guó)的海洋行政組織及其存在的問題[J].海洋信息.2010,(3).

[11] 國(guó)家海洋局政府網(wǎng)站：http://www.soa.gov.cn/soa/governmentaffairs/overview/zhuyaozhineng/webinfo/2010/04/1270102487344747.htm.2012-12-10.

[12] 徐祥民,李冰強(qiáng).渤海管理法的體制問題研究[M].北京：人民出版社，2011.

責(zé)任編輯：鞠德峰

The Marine Administrative System and Its Reform in China

Wang GangYuan Xiaole

(School of Law & Political Science and Research Institute of Ocean Development, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In 2013, the marine integrated management was reflected in the State Council institution reform scheme, which had been appealed for many years in academia. But it is a difficult process to put theory into practice. The main difficulty is that we do not realize the real nature of marine administrative system. The biggest difference between the marine administration and other administration of functional departments is that the former is managed by the standard of regional division, and the latter by the standard of functional division. One way to resolve the problem is to re-understand the nature of the marine administrative department, and decide its status as a local government rather than a functional department.

marine administrative system; marine administrative department; special marine district government

2016-02-28

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國(guó)海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院基金項(xiàng)目“政府防治海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)研究”(2015JDZS04)；山東省軟科學(xué)海洋與漁業(yè)專項(xiàng)項(xiàng)目“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的山東半島沿海環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治機(jī)制研究”(2015RKE29001)

王剛(1979-)，男，山東即墨人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，主要從事海洋環(huán)境管理、公共管理研究。

D630

A

1672-335X(2016)04-0049-06