中央巡視工作的變與不變

郭天力

中央巡視“回頭看”日前引發社會高度關注，中紀委巡視組殺“回馬槍”“槍槍見血”，挑落多名高官。但也引起一些疑問，比如中央巡視的效果會不會曇花一現？巡視一結束腐敗就隨時“卷土重來”？等等。

對此，《鳳凰周刊》專訪了中國紀檢監察學院原副院長李永忠。他長期潛心于制度建黨、制度監督、黨建、制度反腐等領域的研究，現任中國民生研究院學術委員會副主任、國家行政學院兼職教授。

李永忠建議，走出反腐困境，須通過試點先行，由權力反腐盡快轉向制度反腐，反腐的關鍵還是得靠制度。

鳳凰周刊：“回頭看”的制度背景是什么？

李永忠：2014年6月，習近平總書記首先提出了“回頭看”，王岐山此后也提出殺個“回馬槍”。

首輪“回頭看”巡視成果豐碩，為新一輪巡視積累了經驗，對各地各單位產生了相當大的威懾力，也讓中央感覺到異體監督的成效可以說是立竿見影的。一直以來，我們的監督和監察設置都是同體監督，紀委都是在同級黨委的領導下開展工作，監督乏力。作為對比，首輪巡視的異體監督作用明顯。

實際上，1982年黨的十二大政治報告就明確提出，各級地方紀委要對同級黨委實行黨章規定范圍內的監督，但在實際的權力運行中，沒有哪個地方紀委能夠做到的，中紀委也很難。同級黨委領導下的監督都是同體監督，這一制度設置讓監督的成效先天不足。

而十八大后首輪中紀委、中組部巡視組（后更名為中央巡視組）監督得力，是因為任何一個單位和地區，都管不到中央巡視組，這種監督是異體監督。異體監督的功效在首輪巡視中的功效體現得很充分。

十八大以來，中央巡視組完成了中央直接管理的地區和單位的巡視全覆蓋。全覆蓋讓各地和各單位感受到兩個“常在”。一個是壓力常在，另外一個是震懾政策常在。高壓巡視讓被巡視地方和單位切實感受到保持監督的壓力常在的基礎有了，“回頭看”則讓威懾保持壓力常在不成為空話。各地和各單位不知道何時“回頭看”，也不知道對誰“回頭看”，因此，不管是“回頭看”的地區和單位，還是暫時沒有“回頭看”的，都有隨時被中央“回頭看”的可能性，各地各單位的“兩個常在”壓力就保持住了。

鳳凰周刊：十八大后，中紀委對各省各部和各大央企進行了全面巡視。這次啟動“回頭看”，從工作方式到反腐成果，從巡視時間到巡視反饋，任務和重點發生了哪些變化？

李永忠：我把十八大以來巡視“回頭看”工作的改革，總結歸納為“五個突出”。

第一是突出優勢。工作方式由常規巡視和專項巡視相結合，做個比喻，就是“長槍”和“短劍”靈活運用。常規巡視是長槍，專項巡視是短劍。冷兵器時代將軍帶兵打仗，與敵人相距較遠時用長槍，橫掃一片；距離近時就要“短兵相接”，發揮短劍的優勢，各個擊破。

第二個突出是突出重點。內容是方向上有變化，由業務巡視、工作巡視到政治巡視，作為執政黨的專門巡視機構，必須避免“眉毛胡子一把抓”，特別要重點突出。

第三個是突出對象。過去對象都是單個的領導干部，現在針對的是被巡視的黨組織，通過巡視黨組織，黨委（黨組）你的主體責任抓到位沒有，再看黨委（黨組）書記及成員的個體責任。對象上，由過去只見樹木不見森林，到現在先見森林，再到樹木。由先把握整體局面，再了解主體責任，最后再針對個體，重點是黨組織，對象突出了。

第四，突出問題。我們過去的巡視，什么都管，政治、經濟、社會、文化……無所不包，看似面很廣，但是問題導向、問題意識不突出，巡視完畢，一看，百分之七八十都是在講被巡視地方和單位的成績，能有兩三成講問題就不錯了，于是，轟轟烈烈的巡視，變成了認認真真走過場。專門查找問題的巡視，結果成了變相的表揚，本應是挑刺，卻變成了獻花。于是，皆大歡喜！現在則是突出問題導向。巡視組就是帶著聽診器，給你檢查身體來了，帶著心電儀給你查心律來了。針對你的“病”巡視組才來巡視，不是說你的主要工作做得不錯我們才來。這種導向和以前完全不一樣了。

第五是突出整改，反饋比之前更加及時，要求整改比過去更加到位，對問題講得更具體，地方整改時也更有針對性，整改的效果也便容易量化。

鳳凰周刊：巡視“回頭看”的工作部署宣布后，被巡視省份的官員紛紛表態稱歡迎，認為是中紀委對該省份的親切關懷和高度重視，你怎么理解這些表態？

李永忠：我個人覺得有些表態是衷心的，有的未必，或者是打了折扣的。2014年7月，中央第十一巡視組向遼寧反饋巡視意見后，時任遼寧省委書記的王珉就表過這樣的態：省委常委和省級班子成員要以身作則、嚴于律己，為全省廣大黨員干部打出樣、作表率，堅決維護中央權威，確保中央政令暢通。要嚴肅黨內政治生活，嚴格按程序辦事、按規矩辦事，不斷提高決策的科學化、民主化水平……表態不可謂不高調，但以后的實際證明，他在此次“體檢”中，“身體”本身就不合格，“回馬槍”一殺，王珉先“落馬”了。此外，還有不少高官也都曾高調對中紀委表態，比如周本順曾多次高調表態，但是后來被證明他“欺騙中央、妄議中央，陽奉陰違、耍兩面派”。這樣的表態，不妨“立此存照”，如果以后問題暴露，可以與此前的表態做個對比。

中紀委殺“回馬槍”，是檢測上一輪巡視成果的有效方法，能起到拾遺補缺的作用。古代的監察官，就叫左拾遺、右拾遺。比如杜甫就當過拾遺。每次巡視不可能盡善盡美，“回頭看”可以讓上一次被忽視的問題重新顯影。

“回馬槍”的作用，不僅體現在被再次巡視省份，而且對尚未被再次巡視的省份，同樣也有作用。這作用，我還是用“三個常在”來總結。第一個，就是讓被再次巡視的省市感受到震懾政策常在，巡視不是曇花一現，而是隨時可能“卷土重來”；第二個，讓沒有殺“回馬槍”的省感到壓力常在；第三個，整改常在，殺“回馬槍”不是巡視的終點，終點是涉及到的人、事和單位對問題進行整改，扭轉被動局面。

鳳凰周刊：十八大后的反腐，每年都會呈現不同的主題，“回頭看”顯然是今年的工作主題。你認為，下一階段反腐的重點在哪里？

李永忠：每年的工作主題雖然有所不同，但目標卻始終不變。反腐敗不是查了多少高官，也不是層層加碼用“八項規定”就能把整個工程細化，而是通過打“虎”拍“蠅”、落實“八項規定”精神，特別是通過政治體制改革，“形成科學的權力結構”，“制度治黨”，“重構政治生態”（習近平語），這才是反腐的終極目標。這種目標一旦達成，“蒼蠅”和“老虎”就能被壓縮在可能的最低限度內的范圍里，反腐敗的目標就能實現了，政治清明，政府清正，官員清廉，就能做到了。

此外，我認為，落實黨委主體責任的核心，是形成科學的權力結構，路徑需要加強。重點是通過黨代會常任制的改革，科學分解過分集中的黨委權力，在黨內基本形成“決策科學”的全委會，“執行堅決”的執委會，“監督有力”的紀委會。明確每個地方黨委的主體責任。否則，無論開多少次會，搞多少次學習教育，最后還是要腐敗。糾多少風，查多少案，抓多少人，開展多少次巡視和“回頭看”，最終還是解決不了權力的分解與制衡問題。

還有，要走出反腐的困境，必須盡快由權力反腐轉向制度反腐。從改革開放到現在，我們一直是依靠利用領導人的權力、意志，來反下面掌權者的腐敗，而不是通過堅決擯棄蘇聯模式，改革權力結構，改革選人用人機制，改革政體，“形成科學的權力結構”來反腐。這必然成為今后反腐的重點。

最后，今年年初，我通過不同渠道呼吁，今年我們必須盡快設立，要形成一個廉政特區。

鳳凰周刊：您的設想，需要具備哪些要件？

李永忠：首先，選擇一兩個中央巡視組向下延伸。目前對30多個省區市的巡視都是平推，如果能有一兩個巡視組深入到地市和縣，一根竿子插到底，看看真正基礎性的、關鍵性的問題究竟是在什么地方。一個縣，麻雀雖小五臟俱全，具備可供解剖、觀察的所有要素。通過巡視發現問題所在和試點所在。

第二，剖析現行體制。巡視不要滿足于查了某個高官的某些個人問題，必須找到我們權力結構、用人體制的問題，特別是弊端，權力結構出了問題。省里市里縣里，體制的弊端問題找到了，個人的問題也就很好解釋了。正如鄧小平所說，制度好，可以讓壞人無法任意橫行；制度不好，可以讓好人無法充分做好事，甚至會走向反面。原鐵道部長劉志軍，從一個軌道工，一步一個臺階走出來，他把高鐵抓上去了，他自己卻被抓進去了。他個人素質當然有問題，但如果跳出此案看此案，現行制度、體制、機制的弊端，應該更帶有“根本性、全局性、穩定性和長期性”（鄧小平語）。如果單從經濟體制改革角度來看，劉志軍也能算屬于那種“想改革、謀改革、善改革”的人，但他在高鐵改革成功的同時，自己為何卻滑入腐敗的深淵？他需要在監獄中反省，我們也必須認真反思！

我通過三十多年的制度建黨、制度監督、制度反腐研究，明白了一個最簡單的道理，那就是：因為人性的弱點，永遠抗拒不了體制的弊端。很難說把你我擺在那樣的位置上不會腐敗。這些腐敗官員固然可恨，但是從另一方面來說，他們也是不科學的權力結構和不合理的選人用人體制的犧牲品。

第三，必須試點科學配置黨內權力。通過黨代會常任制的改革，在黨內基本形成“決策科學”的全委會，“執行堅決”的執委會，“監督有力”的紀委會。

第四，必須試點有條件赦免。30多年的腐敗存量太大，通過官員申報個人財產這些措施，作用有限。既然中央紀委機關報都知道“天涯無凈土”，只能是分別對待，把污染嚴重的土地隔離起來，污染較少的，趕快讓它自己產生一種力量，化消極為積極，變阻力為動力。

第五，必須組織民眾廣泛積極有序的參與。現在我們還停留在專門機構孤軍作戰層面的反腐敗，群眾想參與，缺平臺，想支持，少渠道。民眾只能成為一個看客，以看熱鬧的心態，來觀看反腐，而不能以主體和主力的身份參與反腐。

如果下一步，我們能從這五個方面突破，不管是叫廉政特區，還是制度反腐特區也好，都能取得應有的效果。