英格蘭高等教育撥款委員會發展規劃概述

許甜 匡建 江沈陽

英格蘭高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）于2015年2月發布了題為《2015-2020年發展規劃：為世界領先的高等教育體系創造與維持條件》（Business Plan 2015-2020： Creating and Sustaining the Conditions for A World-leading Higher Education System）的報告。該報告詳細闡述了HEFCE的發展規劃與八項使命，提出了2015-2020年發展規劃涉及的下屬專業委員會的工作目標及具體指標，并列出了HEFCE在此規劃的開始年份（即2014-2015學年）的核心工作任務，具體規劃了HEFCE為確保英國高等教育處于世界領先地位而開展的各項工作。

一、機構歷史和現狀

HEFCE成立于1992年5月6日，從1993年4月1日起開始負責撥付資金以支持高等教育機構的教育與科研、繼續教育學院的高等教育課程，并為商務、創新與技能部提供教學、科研、資金需求等相關信息；HEFCE是英格蘭大學和學院的主要資金提供者，是接受其資助的機構的教育質量的法定評估者，也是公共資金支持的高等教育機構的主要監管者。

近年來，英國的高等教育形勢變化很快，給HEFCE的工作帶來不小的挑戰。在其上一個發展規劃期間（即2010-2015年），政府在高等教育領域引入了市場機制，并鼓勵私立教育機構（alternative providers）首次進入高等教育領域。其中，有一些私立教育機構是營利性的，還有一些是非營利性的；少數私立教育機構擁有學位授予權，有些則獲得了公立高等院校、商業機構（如培生教育集團，Pearson Education）的特許或許可，有些獲得了商務、創新與技能部的授權書，學生可以獲得學生貸款公司（Student Loans Company）的貸款，還有一些未獲得這類授權。如果沒有進一步的立法，HEFCE將無法對相關的私立教育機構行使正式監管職責。

在過去5年中，除了高等教育市場向私立機構開放外，政府還取消了高等教育機構招生數量限制，針對教學的財政投入也由基于補助款資助（block grant-based funding）的模式轉變為基于學生貸款資助（student loan-based funding）的模式，這導致學費占高等教育機構收入來源的比重越來越大，而政府財政撥款數額占比逐漸減少，從2008-2009學年的34.8%降至2013-2014學年的19.8%（見圖1）。由于新一屆政府力圖減少國家財政赤字，未來5年公共財政緊縮還將持續，這意味著高等教育機構要想達到并維持卓越水平，就必須更加機敏、創新、高效，并時刻準備與英國及海外的一系列新的合作者合作。而如何高效分配這些有限的資金、有效評估資金的利用價值也將是HEFCE面臨的一大難題。

英國高等教育一直保持著良好的國際聲譽，世界經濟論壇的《全球競爭力報告》（Global Competitiveness Report）持續將英國排在“大學-商業聯系”的前5名。但近年來，國際范圍內高等教育的發展、人才流動的頻繁與便捷也給英國高等教育提出了新的課題。未來，高等教育問責與競爭的壓力絲毫沒有減輕的跡象，反而對大學和學院提高自身活動、使用最好的可得數據、依照全球性的標準管理自身表現等方面有了更高的要求。HEFCE正是在這樣的背景下提出了2015-2020五年規劃，以“創造與維持世界領先的高等教育體系”為發展目標，努力為實現這一目標提供支持條件。

二、HEFCE 2015-2020年發展規劃與使命

HEFCE2015-2020年的總體目標是為打造世界領先的高等教育體系創造與維持條件，以改變個人生活、促進經濟發展、豐富社會文化。所謂“世界領先”，即要求將英國高等教育機構的表現放在國際背景中進行評估，了解其教育供給的本質、場所與傳遞模式，其期待學生達到的質量、標準與結果，其投資需求、合作結構、商業模型、品牌管理等。

在此背景下，HEFCE希望通過以下途徑達到目標：資助卓越研究，支持研究環境與基礎設施建設；評估、促進與資助那些最有利于解決社會階層流動、參與、成就與進步的機構；深度、實時了解所有高等教育機構面臨的機遇與挑戰；與大學的合作者持續開展對話，了解新、老成員的需求；搜集、分析與管理數據，形成論據，為高等教育提供獨特的權威聲音；宣傳并實施政府的政策，以惠及機構及學生；成為機構的知識主導型監管者，尊重高等教育機構的自治，保護學生利益；與其他機構合作，影響并帶動投資，并由此促進英國高等教育的成功。

（一）加強對科研、教育與知識交流的支持

科研、教育與知識交流是建立成功的高等教育體系的三要素，保持三者及其相互間關系的卓越是HEFCE的首要目標。HEFCE通過提供關鍵證據與建議來影響政策的制定與實施，為建立卓越的高等教育體系創造條件。HEFCE還通過資助高等教育機構自身及與其他機構合作的核心活動，保障基礎設施建設。

HEFCE的“科研卓越框架”（Research Excellence Framework，REF）于2014年12月發布了2014年評估結果。結果顯示，英國大學的科研實力雄厚且影響巨大——30%的科研活動為“世界領先”，46%為“國際卓越”。HEFCE認為，英國高等教育科研表現卓越的核心是科研的“雙重支持系統”財政投入機制（通過HEFCE，根據高等教育機構的科研水平和規模進行撥款，主要為大學提供人員和科研條件支持；通過7個研究理事會，根據研究領域對大學、研究所和企業撥款，主要為項目研究經費）——混合了基于過去表現的補助款資助（block funding）與基于未來潛力的選擇性項目資助（project funding）。計劃基于對2014年結果的反饋改進REF，包括2014年首次實施的“科研影響力”的評估；持續保證“雙重支持系統”財政投入機制的靈活性；持續投資有前景的新興領域；抓住地區性的科研機會；資助年輕一代的科研工作者；影響政府的科研政策，開展國際比較，資助新的合作模式、開放數據，鼓勵高效率的科研方式。

HEFCE認為，教學的卓越必須成為世界領先的高等教育體系的核心。HEFCE計劃在下一個五年與英國有關部門及國際機構密切合作，鼓勵教學不斷創新，更好分享專家經驗；探索得到卓越教育結果的更好的方式，更新現有學生學習結果指標；持續支持科學、技術、工程和數學（STEM）科目的學習人數的增長，并逐步采取措施扶持其他對國家利益有利的弱勢學科；開發并實施理解、掌握和測量教學卓越的方式，對諸如“國家學生調查”“高校畢業生就業去向調查”及其他現有學生體驗和成就指標進行設立和評估，試用學習收獲、社會資本等新指標評價方式。HEFCE也將更加關注高層次的技術知識與技能，與合作者一起擴大為學生提供學士及碩士層次水平的專業技術資格證書的范圍，并擴展學生獲得從中級（包括學徒和非全時學生）到高級水平證書進階路徑。

HEFCE將在促進社會公平與階層流動方面繼續努力，持續提高“處境不利群體”的入學機會，消除成就及結果上的差距。

英國大學在知識交流方面成就突出，比其他國家包括美國的衍生公司都多，從企業得到的科研收入的比例也更高。全球創新專家評判的創業技術與創新生態體系排名前10位的大學中，有3個在英國。HEFCE將通過專項基金（如當前的孵化基金和高等教育創新基金）、英國科研合作投資基金等長期資助大學與商業之間的多重互動合作；也將通過支持大學的地區性戰略，促進地方企業合作聯盟（Local Enterprise Partnerships，LEPs）或其他聯合機構的發展，深化大學在所在地區的定點服務（anchors）及當地營造者（place-makers）功能。

（二）發出權威聲音

HEFCE將進一步發展其在數據分析、模型、綜合、證據闡釋方面的卓越聲望，輔助政策及實踐、指導管理，通過數據判斷并反映是否要有其他資助方式，大眾投資給不同形式的高等教育的回報率是否不同，學習結果的“增值”，學生進入勞動力市場的表現，不同時期高等教育參與率的變化，不同條件下部門的財政情況等。

（三）強化監管責任

HEFCE認為，過去五年間，監管法律的缺失以及高等教育市場向新提供者的開放已經帶來了嚴重的問題。在這個充滿不確定性的時期，HEFCE一直扮演重要角色，逐步建立起不同部門實體間的監管框架。在下一個發展規劃的初期，HEFCE將尋求在既有法律權力內優化監管，建立起英國首個高等教育機構注冊備案體系（Register of Higher Education Providers），也將發展政府、部門、學生、其他合作者之間的更為綜合的監管框架，更好地適應新的市場環境，并為2015大選后的新政府優化法律程序，包括高等教育機構進入及退出高等教育體系需要的流程。

（四）維持財政可持續性與效能

由于在該規劃實施期間，公共財政很有可能逐漸緊縮，所以對部門效能的關注將更加嚴苛。HEFCE將與高等教育機構合作，保證他們的財政可持續性，持續監管與評估部門資產的質量，支持可持續的高效節省支出。

（五）加強合作與交流

HEFCE將推進與大學、學院及其代表性組織之間的建設性對話，持續與雇主及產業界代表合作，發展與政府部門、新舊高等教育機構、新舊公共財政資助部門、科研慈善團體、科研商業基金及相關國際團體的積極關系，特別是英國研究理事會（Research Councils），商務、創新與技能部，教育部，衛生部，財政部，社區與地方政府部，內政部，能源與氣候變化部，“創新英國”組織（Innovate UK）及其創新中心（Catapult Centres），地方機構，地方企業伙伴代表，高等教育學院（Higher Education Academy），全國學生聯合會（National Union of Students），公平入學辦公室（Office for Fair Access），高等教育統計署，學生貸款公司等，引領高等教育監管與保障體系，發布受眾更廣的數據、研究與分析，促進高等教育機構的長期高效發展。

三、HEFCE下屬各專業委員會的工作目標和具體指標

為保證此發展規劃的成功實施，HEFCE在自身組織變革、資源配備、員工遴選與培訓、合作治理方面將采取一系列新措施，并利用它所開展的兩年一次的利益相關方調查（Stakeholder Survey）的結果評價其在組織水平上的表現。此外，HEFCE將此規劃的目標與承諾分解為小目標和活動，每一個都由一個主要的專業委員會負責，相互之間橫向支持。

（一）財務與財政專業委員會

財務與財政專業委員會負責對政府每年投入的40億資金進行有效分配。2015-2020年，財務與財政專業委員會的主要目標是：擁有被政府和部門尊重的高效運行的財務系統；每年都以低負荷的方式有效分配資金，同時支持政府政策；支持并影響英格蘭高等教育系統的有效運轉；確保經費的有效使用，維持政府、學生與納稅人的收益回報；高水平地收集并分析數據和證據；維持財政市場及其他投資者對高等教育的信心。

具體指標為：高水平、按時完成年度財務過程與相關支付，并減少官僚主義，沒有重大錯誤；2020年財務過程的成本減少10%；幫助高等教育部門在2016-2017學年至少節約2.5億英鎊的支出；對高等教育成本的貢獻被政府接受并廣泛推廣；該委員會在商務、創新與技能部所設的所有財務相關核心指標中都位于前1/4；除了從商務、創新與技能部獲得的撥款外，每年從給其他組織的行政服務中獲得50萬英鎊的資金；每年從自己的行政成本中節省25萬英鎊等。

（二）科研、教育與知識交流專業委員會

該專業委員會計劃在2015-2020年最大化高等教育的資金配置，至少維持2014-2015學年該委員會資金投入給科研和知識交流的水平，及該委員會在二元支持體系中的投入比重，并保證投入給教學（學費及教學基金）的額度；將2013年愛思唯爾（2013 Elsevier）報告——《英國研究基礎的國際比較表現》作為策略基準，判斷自身科研投入政策是否促進了所有學科的REF評估結果或其他國際同行評估中科研實力的提升；知識交流活動的增長高于國內生產總值增長比重，引領新知識交流模式的發展；地區參與率（Participation of Local Areas）測量的低代表群體在高等教育中的參與持續提高，最優勢群體和最弱勢群體在參與率方面的比例差異持續縮小，最弱勢的40%的年輕入學者的入學率每年都有1%的增加；發展并實施測評教師的新方法，評估已有的學生經歷與表現指標，在學習成果（learning gain）、社會資本（social capital）方面試驗新的指標；從2016-2017學年開始以新的學生資助方式支持處境不利群體學生接受研究生教育等。

（三）高等教育機構專業委員會

高等教育機構專業委員會收集“豐富”的智慧、知識與觀點，分享優秀實踐經驗，并在資產管理、公平與多元、可持續發展、治理方面提供專家意見。2015-2020年，該委員會計劃每年至少支持10個部門的教學與學習、科研、知識交流的世界領先地位的項目；對學生入學機會基金（Student Opportunity Fund）、高等教育創新基金、孵化基金（Catalyst Fund）、英國科研合作投資基金（UK Research Partnership Investment Fund）及其他自由基金的獨立審計顯示資金的價值得到了彰顯，分配資金的過程有力且透明；對該委員會項目的評估顯示，改進或創新的結果達到了高等教育提供者的預期；使用適當的干預與支持策略，識別、評估、監控與降低單個公共資助的高等教育提供者的重大風險，在本規劃實施期間沒有任何一個公共資金支持的高等教育提供者出現難以掌控的失?。桓叩冉逃峁┱吲c地方經濟實體（如LEPs）互動的數量與質量每年都有顯著增加，并體現在高等教育提供者從歐洲結構與投資基金（European Structural and Investment Funds）、區域增長基金（Regional Growth Fund）及其他定位于“地方化”的基金中得到的資金增長方面；在那些高等教育參與率低的地方發展高等教育-繼續教育的合作；協助教育部門在減排目標上持續進步，2020年相比2005年預計減少43%；到2020年，該委員會將達到更大的多元性，其資金支持部門的委員會性別均等（如男女比例達到2：3），更好地反映其利益相關方的多樣性。

（四）分析服務專業委員會

分析服務專業委員會與高等教育統計署及其他負責收集、分析數據的機構緊密合作，提供一系列專業服務，生產并傳播高質量的統計與信息，指導政策與決策制定。2015-2020年，該委員會計劃通過精準、高質量的數據，成功完成核心流程；成功維持并深化數據分析及質性研究的能力與空間。更新技術，發展員工的專長，提高分析的深度與廣度；提高信息資源的開放度，評估自己的網站、報告，研討會、會議的被使用情況，爭取數據被國際和國內機構越來越多地引用。

（五）監管與保障專業委員會

監管與保障專業委員會的目標是成為英格蘭高等教育領域一流的、領先的監管者。2015-2020年，該委員會計劃通過及時干預與支持策略，識別、評估、監控并減輕單個高等教育提供者面臨的各種重大風險；對試圖獲得具體課程開設權、學位授予權的私立教育機構進行識別，評估其物力財力的可持續性、管理與治理情況，并向商務、創新與技能部等政府部門定期報告；與政府部門討論未來的教學質量評估方式，達成創新與改進的共識；與政府及高校代表合作，達成未來立法方面的共識；2015-2016年規劃開始時，與諸如技能經費資助機構（Skills Funding Agency）、慈善委員會（Charity Commission）、國家教學與領導力學院（National College for Teaching and Leadership）等其他部處及相關機構聯合，更新高等教育監管信息共享備忘錄，此后每兩年審議一次；使高等教育提供者注冊系統成為100%準確的權威數據資源，并不斷擴充其功能；兩年一次的利益相關方調查結果顯示，監管與保障專業委員會成功減輕了教育機構負擔；與其他國家的同類機構進行比較，并提出評估自身表現的方案，在2017年進行討論和實施。

四、HEFCE的未來方向與核心工作

在本次出臺的規劃中，HEFCE詳細列出了2014-2015學年每一個負責專業委員會即將實施的核心工作任務，此后每年都會更新，以反映工作重點的變化。從核心工作任務及上述發展規劃的目標使命中可以看出英國未來五年高等教育發展的方向。

（一）加強資金效能

在國家財政進一步緊縮的背景下，作為英格蘭高等教育的主要撥款者，HEFCE的緊迫任務之一就是確保資金分配的最優化及資金利用效能的最大化。為此，HEFCE計劃在下一個五年中提高撥款流程的科學性，在財務可持續性上做出表率，評估高等教育部門的資金利用效能并發布優秀案例，整合資本的投入與使用，商業化地利用自身資源與基礎設施，積極尋找可能的商業發展機會，以實現資本增值。

（二）強化監管功能

在新的部門進入高等教育市場、高等教育立法缺失、自身監管角色受到挑戰的大背景下，如何確保自身監管職能，促進高等教育供求市場的有序運行，是HEFCE下一階段工作的重點及難點。因此，HEFCE在此發展規劃中具體列出了各個相關負責專業委員會的強化監管措施，特別是高等教育機構專業委員會與監管與保障專業委員會，希望保證與大學、學院間的信任的、專業的關系，通過自身專長識別高等教育供給與需求間的不匹配，做出有效回應。HEFCE也據此提出了在學生數量控制、準備高等教育新立法、改進現有的質量與標準環境、更好地處理學生投訴、確保財務可持續性與風險管理、促使機構遵從質量保障與問責備忘錄、建立并維護高等教育提供者的注冊系統、提出監管與保障私立教育機構的方案、發展并改進英國高校成就表現指標等具體活動上的行動計劃。

（三）提升服務品質

HEFCE計劃進一步加強與高校及相關部門的溝通交流，更好地服務高校在教學、科研、知識交流與傳播方面的核心工作，以促進與支持英格蘭高等教育的世界領先地位。為達到此目標，它將通過影響政府的政策與策略，支持教學改革，支持高校的科研與社區服務創新模式，理解不同類型學生的供給與需求，支持英格蘭高等教育機構的國際交流，維持并發展高質量、有效、安全與精確的數據流程及基礎設施，發表權威報告與證據等途徑，幫助高等教育部門及相關機構提高全球競爭力。