讓中國特色監督體系更完善

卜萬紅

派駐監督是我們黨對馬克思主義監督理論的豐富和發展。它初創于20世紀60年代。改革開放以后，我們黨對派駐制度不斷進行改革和完善，使之成為中國特色監督體系中的重要組成部分。在全面從嚴治黨的大背景下，黨的十八屆三中全會對改革派駐制度提出了更高要求。2014年12月，中央下發了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》（以下簡稱《意見》），將三中全會的基本精神進行了具體化和制度化。這就使得派駐制度成為全面從嚴治黨的重要制度安排。

推動實現派駐監督的全面性

實現對權力監督的全覆蓋是我們黨追求的基本目標。

改革開放以來，我國派駐監督從制度設計進入到實踐操作是從1983年開始的。1993年，隨著中央紀委和監察部的合署辦公改革的啟動，派駐制度自然地從黨的紀檢部門延伸到行政監察部門，派駐的范圍進一步擴大，從黨的組織延伸到政府機構，監督對象數量不斷增加。但從總體上看，截止到黨的十八大，我們黨的派駐監督對象和范圍還十分有限。

從中央層面看，這種有限性主要表現在兩個方面：

一是覆蓋領域有限。從現有派駐情況看，中央紀委只是向中央國家機關派駐紀檢組，而對黨的工作部門和人大、政協機關等黨和國家治理體系的中樞機關還沒有派駐過紀檢組，對這些機關的監督存在空白地帶。而這些機關都是權力相對集中，在國家治理體系中居于重要地位的機關。一旦權力運行過程中出現問題，必然會出現系統性、全局性甚至是“塌方式腐敗”，給黨和國家造成不可估量的損失。加強對這些機關權力運行監督就顯得十分迫切。

二是監督對象數量有限。從中央層面看，中央紀委監察部負責的監督對象有140多家，正式派駐監督機構的只有52家，還有相當數量的中央一級黨和國家機關沒有實現派駐監督，監督盲區仍然大量存在。省一級派駐監督基本如此。

黨的十八大以來，中央明確提出了“全面從嚴治黨要有新思路”以及“信任不能代替監督”等新論斷。這就明確要求所有權力都必須受到制約和監督?！兑庖姟芬查_啟了實現監督全覆蓋的改革征程。2014年12月，中央紀委向中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協機關等七家中央和國家機關設立派駐機構。這是實現派駐監督全覆蓋的重要一步。中央紀委向黨的工作部門和人大機關、政協機關派駐紀檢組，這是對派駐制度進行的具有里程碑意義的改革，大大拓展了派駐監督的領域和范圍，向全覆蓋邁出了具有決定意義的一步。

增強派駐機構的權威性

樹立和維護派駐機構的權威性是充分發揮其監督功能的重要條件。

黨的八屆十中全會提出中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院各部門，派出的監察組由中央監察委員會直接領導。這是我們黨對派駐作出制度性安排的最早嘗試。但這一探索因“文革”的影響而中斷。改革開放后，我們黨恢復了紀律檢查委員會制度，重新開始了對派駐制度的探索。黨的十二大通過的黨章對派駐機構的角色定位和領導體制作出了具體規定。然而，從派駐制度建立以來，其權威性問題始終沒有很好地解決。由于相關配套制度不完善，派駐機構事實上淪為駐在單位的紀檢監察機構，紀檢組長成為駐在單位領導班子成員的一員，承擔了駐在單位分配的具體事務。派駐機構負責人更多的是對駐在單位領導身份的角色認同，淡化了派駐機構負責人的角色。派出單位和派駐機構之間的“領導與被領導”關系淪為普通的“上下級”關系，事實上淪為派出單位的監督對象。這就是說，派駐機構被駐在單位成功“吸附”和“同化”，其派駐機構的權威性沒有充分體現出來，在少數單位甚至是蕩然無存。

為喚醒派駐機構的角色意識，強化角色認同，《意見》明確提出，中央紀委派駐機構由中央紀委直接領導、統一管理，協助、配合中央紀委職能部門履行相關職責，對中央紀委負責并請示報告工作。這一規定事實上就是對派駐機構職能的重新定位。這就明確了，派駐機構是派出單位紀檢職能的重要組成部分，派出單位與派駐機構之間是領導與被領導的關系。因此，明確派駐機構必須接受派出單位的領導和統一管理，必須協助派駐單位開展工作，必須完成派出單位交辦的任務，必須向派出單位負責并報告工作。同時，派出單位還為派駐機構開列了“權力清單”，明確了派駐機構的監督權限。這更加清晰地表明，派駐監督本質上是上級紀委對下級黨組織和黨員領導干部的監督，派駐機構是代表派出單位開展監督工作。這就在制度上強化了派駐監督的權威性，解決了派駐機構權威性不足和監督乏力的問題。

提高派駐機構的獨立性

獨立性是派駐機構充分發揮監督功能的前提。

保持派駐機構的獨立性一直是我們黨的目標追求。但在如何既保持派駐機構的獨立性，又便于派出機構開展工作，我們黨在制度安排上也進行了艱苦的探索。中央紀委在1983年下發的文件中，明確提出派駐機構要“在中央紀委直接領導和駐在部門黨組指導下進行工作”，這就是說，中央對派駐機構的管理采取“領導+指導”的雙重管理模式。1993年，派駐制度延伸到監察部門后，派駐的紀檢監察機構“實行中央紀委、監察部和所在部門黨組、行政領導的雙重領導，紀檢監察業務以中央紀委、監察部領導為主”的領導體制。這就形成了對派駐機構“雙重領導、一個為主”的體制。在具體的實踐中，這一管理模式的弊端逐漸暴露出來，關鍵問題在于派駐機構的獨立性不足。

2001年9月召開的黨的十五屆六中全會提出“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理”的新要求，開始了對派駐機構實行統管的探索。這一改革目標寫入了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中華人民共和國行政監察法實施條例》之中。2004年中央四部委聯合下發的文件中，對派駐機構管理體制改革提出了具體的要求。黨的十七大、十八大報告都提出了健全紀檢監察派駐機構統一管理的要求。但由于相關配套制度不完善，這一改革目標沒有完全實現，派駐機構的獨立性問題沒有徹底解決，這嚴重影響到了其監督功能的發揮。

為落實黨的十八屆三中全會提出的改革任務，《意見》明確提出，派駐機構與駐在部門是監督與被監督的關系?！兑庖姟肪蛷娀神v機構的獨立性提出了三條剛性要求：一是在人事制度上，明確派駐機構負責人由中央紀委會同中央組織部提名并進行考察；明確提出中央紀委統籌安排派駐機構干部選調、使用、交流、培訓、鍛煉等工作；明確提出派駐機構負責人專門履行監督職責，不分管駐在部門其他業務工作。二是在業務管理上，派出機關要對派駐機構的信訪舉報、問題線索處置、查辦案件等工作督促檢查和指導協調。三是在后勤保障方面，派駐機構工作經費仍然由駐在單位負責，但在部門預算中單列。這就從根本上理順了派駐機構與派出單位、駐在單位之間的三大核心關系，有效解決了派駐機構對駐在單位的依附性問題，為增強其獨立性提供堅實制度保障。

聚焦派駐機構的主責主業

自派駐制度建立以來，派駐機構與駐在單位之間的職責邊界始終沒有明確下來。這與派駐機構的管理體制密切相關。在“雙重領導”的管理體制下，派駐機構既要接受派出單位的領導，又要接受駐在單位的領導。由于人事關系和財務關系上都受制于駐在單位的牽制，派駐機構要承擔駐在單位黨風廉政建設工作的日常任務，這就使得派駐機構陷入到駐在單位的具體事務之中，監督職能難以發揮出來。為解決這一問題，2004年四部委文件在強化派駐機構獨立性方面做出了更具體的規定，這就是強化了派出單位對派出機構的領導，明確駐在單位黨政領導班子對本部門黨風廉政建設負全面領導責任，派駐機構協助和配合駐在單位黨政機構的工作。這是一次重要的制度嘗試。但由于缺乏相應的配套制度，這一改革事實上并沒有真正落實好。派駐機構的工作重心依然處于“跑偏”狀態，它們往往把協助駐在單位黨政領導機構開展黨風廉政建設工作作為自己的主業，忘記了監督執紀問責的本職，結果是“種了別人的田、荒了自己的地”。派駐制度的預期績效可想而知。

為落實黨的十八屆三中全會提出的改革目標，《意見》緊緊抓住了主體責任和監督責任這個“牛鼻子”，明確提出駐在單位黨委（黨組）在全面從嚴治黨中承擔主體責任，負責本部門黨風廉政建設日常工作，支持派駐機構開展工作；派駐機構則承擔監督責任，主要職責是監督執紀問責。派駐要按照“三轉”的要求，聚焦黨風廉政建設，尤其是要聚焦領導班子，聚焦“一把手”，聚焦中管干部和司局級干部，聚焦主體責任，聚焦作風建設，聚焦政治紀律和政治規矩，聚焦干部選任，聚焦民主集中制，運用好監督執紀的“四種形態”開展監督執紀問責，讓鐵規發力，切實喚醒黨員的黨章黨規意識，忠實履行好黨章賦予的職責。通過制度建設，讓派駐機構既要“跳出來”，又要“鉆進去”，既體現“派”的權威，又發揮好“駐”的優勢。

當然，派駐監督改革是一個動態的、復雜的過程，它涉及各方面的利益關系，不可能一蹴而就。派駐制度改革應與其他監督制度改革配套聯動，只有這樣，才能形成監督合力。隨著實踐的發展，新問題和新矛盾還會出現，還需要根據新情況提出新對策。派駐改革永遠在路上。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com