派駐改革：黨內(nèi)監(jiān)督的新實(shí)踐

韓迪

在派駐機(jī)構(gòu)改革之前，原有的派駐機(jī)構(gòu)名為“派駐”，實(shí)際并沒(méi)有明確清晰的定位，因此很多派駐機(jī)構(gòu)淪為了駐在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門(mén)。特別是當(dāng)派駐人員職務(wù)晉升由駐在機(jī)關(guān)掌控時(shí)，誰(shuí)能給駐在人員發(fā)“官帽子”就理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻闪笋v在部門(mén)的事實(shí)上級(jí)。特別是原有派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督重點(diǎn)是駐在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)廳局，這樣的派駐體制顯然不利于發(fā)揮派駐這一特殊的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

本輪派駐機(jī)構(gòu)改革始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。針對(duì)派駐機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期在駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下工作，存在同體監(jiān)督先天不足的原因，在向誰(shuí)負(fù)責(zé)、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、派駐機(jī)構(gòu)干什么等問(wèn)題存在的名和實(shí)不一致的普遍現(xiàn)象，十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)將派駐機(jī)構(gòu)聚焦于三個(gè)方面：一是中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)“全覆蓋”。二是派駐機(jī)構(gòu)向派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，探索不同層級(jí)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的有效途徑。三是全面履行監(jiān)督職責(zé)，派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)不分管其他業(yè)務(wù)工作，加強(qiáng)對(duì)駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)履行職責(zé)“全覆蓋”。

這三項(xiàng)措施及其后續(xù)深化改革措施為派駐機(jī)構(gòu)設(shè)定了新的履職空間。具體而言，目前的派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門(mén)形成如下新的關(guān)系特點(diǎn)：

1.派駐機(jī)構(gòu)是紀(jì)委派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)體制單一化。此次改革改變了派駐機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，明確派駐機(jī)構(gòu)屬于紀(jì)委的派出部門(mén)，將行使監(jiān)督職能的派駐機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督的駐在機(jī)關(guān)在體制上割裂，派駐紀(jì)檢組成為了紀(jì)委名副其實(shí)的派出機(jī)構(gòu)。對(duì)于駐在部門(mén)而言，這種派駐機(jī)構(gòu)雖然在同一場(chǎng)所辦公，但是其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬則有本質(zhì)不同。

2.派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督全面化。派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督的范圍為駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督范圍“全面化”，改變了舊有派駐機(jī)構(gòu)聚焦于駐在部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)班子及其成員的弊病，將派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍擴(kuò)展為駐在部門(mén)全覆蓋，形成了名副其實(shí)的派出紀(jì)委——派駐紀(jì)檢組。

3.派駐機(jī)構(gòu)履行“監(jiān)督責(zé)任”，督促駐在部門(mén)黨組履行黨風(fēng)廉政建設(shè)的“主體責(zé)任”。 在本輪紀(jì)檢體制改革中，管黨治黨的責(zé)任被明確為黨委的“主體責(zé)任”，紀(jì)委則被賦予為督促責(zé)任主體履職的“監(jiān)督責(zé)任”。具體到派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門(mén)的關(guān)系而言，駐在部門(mén)黨組成為黨風(fēng)廉政建設(shè)的“第一責(zé)任人”，派駐紀(jì)檢組則僅需履行“監(jiān)督”。“兩個(gè)責(zé)任”的區(qū)分，調(diào)動(dòng)了駐在部門(mén)黨組全面履行從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，也將傳統(tǒng)視為僅由紀(jì)委承擔(dān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)職能等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)進(jìn)行了徹底清理。

4.派駐機(jī)構(gòu)福利保障獨(dú)立化，可不受駐在部門(mén)干涉的履行職責(zé)。派駐機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)及福利保障由駐在部門(mén)預(yù)算單列。俗話(huà)說(shuō)，誰(shuí)控制了錢(qián)袋子，誰(shuí)就掌控了權(quán)力。為了避免派出部門(mén)的獨(dú)立性因?yàn)榻?jīng)費(fèi)問(wèn)題而受到影響，此輪改革將保障經(jīng)費(fèi)等不引人注意的措施也作為改革措施，可謂用心良苦。需要說(shuō)明的是，這類(lèi)單列派駐機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障的措施，不僅為派駐機(jī)構(gòu)使用經(jīng)費(fèi)提供了充分保障，也可從派駐部門(mén)歷年經(jīng)費(fèi)的變化中看出駐在部門(mén)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的重視。

5.派駐機(jī)構(gòu)人事任免以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。為了解決派駐紀(jì)檢組負(fù)責(zé)人的人事權(quán)歸屬，派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)的提名和考察均以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。

6.派駐機(jī)構(gòu)改革完成了不增加人事編制的全覆蓋。改革不僅僅是事項(xiàng)的調(diào)整，更是權(quán)力的不斷劃分。本次中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)改革遵循不增加人員編制的前提下，采取新設(shè)、調(diào)整、合并等方法措施，在人員編制不變的前提下，改革之前44家派駐機(jī)構(gòu)，形成了目前48家派駐紀(jì)檢組全面監(jiān)督中央一級(jí)黨和機(jī)關(guān)的新局面。

綜上，此次派駐機(jī)構(gòu)改革既有著眼于宏觀層次的體制改革，更有聚焦于細(xì)微處的人事、財(cái)政措施調(diào)整，既涉及人的改革，也涵蓋了事的調(diào)整，是一套完整的改革組合拳。其目的無(wú)非是改變之前同體監(jiān)督的突出現(xiàn)象，以強(qiáng)化派駐紀(jì)檢組的獨(dú)立性為突破口，將派駐紀(jì)檢組打造為派出紀(jì)委常駐不走的“前哨兵”，充分發(fā)揮出紀(jì)委派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督“探頭”作用。

十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)將派駐機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)形象的表述為：“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)，可謂恰如其分！

中央紀(jì)委在中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)后，健全了監(jiān)督體制，做到了“信任不能代替監(jiān)督”，確立了“沒(méi)有不受監(jiān)督的權(quán)力”的觀念。從宏觀層面而言，全覆蓋的“派駐機(jī)構(gòu)”形成了對(duì)權(quán)力完整的監(jiān)督框架。從微觀層面而言，派駐機(jī)構(gòu)聚焦于監(jiān)督駐在部門(mén)整體成員。中國(guó)共產(chǎn)黨這種獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制及其實(shí)踐，使得我們理解派駐機(jī)構(gòu)過(guò)程中必須將中央紀(jì)委的職能納入思考的范圍。

中央紀(jì)委到底是什么性質(zhì)的機(jī)關(guān)？如何理解中央紀(jì)委在黨的政治生活中的地位功能？中央紀(jì)委是否等同于黨的反腐敗機(jī)構(gòu)？實(shí)際上，這種將中央紀(jì)委及其派駐機(jī)構(gòu)聚焦于反腐的定位，無(wú)形中將中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督作用矮化為單一的“反腐機(jī)構(gòu)”。中央紀(jì)委近年先后提出“紀(jì)法分離”“將紀(jì)律挺在前面”“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，并將職能概括為“監(jiān)督”“執(zhí)紀(jì)”“問(wèn)責(zé)”三個(gè)方面。

顯然，懲處腐敗案件是紀(jì)委“執(zhí)紀(jì)”的一個(gè)方面，但并不是“執(zhí)紀(jì)”的全部?jī)?nèi)容。針對(duì)“執(zhí)紀(jì)”，中央紀(jì)委曾提出了“四種形態(tài)”，并且將黨的紀(jì)律整合為“政治紀(jì)律”“組織紀(jì)律”“廉潔紀(jì)律”“工作紀(jì)律”“生活紀(jì)律”“群眾紀(jì)律”等六個(gè)方面，使得紀(jì)委及其派駐機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍和廣度已經(jīng)超出了一般意義的反腐敗范疇。

由此觀之，中央紀(jì)委及其派駐機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)單純的反腐機(jī)構(gòu)，更不是一個(gè)簡(jiǎn)單的執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)。其與中央組織部、宣傳部等中共中央直屬部門(mén)相比，中央紀(jì)委及其派駐機(jī)構(gòu)形成了一套相對(duì)獨(dú)立而且全面覆蓋的完整體制。這種體制的起源，當(dāng)然與黨章中由黨員全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的中共中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)有關(guān)，但兩個(gè)委員會(huì)的關(guān)系不同于西方意義上的權(quán)力制衡關(guān)系，因?yàn)辄h章還規(guī)定：黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下工作。

這種比較特殊的黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，在本輪的紀(jì)委及其派駐機(jī)構(gòu)改革中，體現(xiàn)得淋漓盡致。中央紀(jì)委及其派駐機(jī)構(gòu)改革及其實(shí)踐，顯然是中國(guó)共產(chǎn)黨在權(quán)力監(jiān)督層面的有益嘗試，而派駐機(jī)構(gòu)則作為黨內(nèi)監(jiān)督的“輕騎兵”，承擔(dān)著更加具體而細(xì)致的作用。