派駐改革：黨內監督的新實踐

韓迪

在派駐機構改革之前，原有的派駐機構名為“派駐”，實際并沒有明確清晰的定位，因此很多派駐機構淪為了駐在機關的內設部門。特別是當派駐人員職務晉升由駐在機關掌控時，誰能給駐在人員發“官帽子”就理所應當地成了駐在部門的事實上級。特別是原有派駐機構的監督重點是駐在機關的內設廳局，這樣的派駐體制顯然不利于發揮派駐這一特殊的監督優勢。

本輪派駐機構改革始終堅持問題導向。針對派駐機構長期在駐在部門領導下工作，存在同體監督先天不足的原因，在向誰負責、對誰負責、派駐機構干什么等問題存在的名和實不一致的普遍現象，十八屆中央紀委三次全會將派駐機構聚焦于三個方面：一是中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢監察機構，實現派駐機構“全覆蓋”。二是派駐機構向派出機關負責，探索不同層級派駐機構建設的有效途徑。三是全面履行監督職責，派駐紀檢組長不分管其他業務工作，加強對駐在部門領導班子及其成員的監督，實現履行職責“全覆蓋”。

這三項措施及其后續深化改革措施為派駐機構設定了新的履職空間。具體而言，目前的派駐機構與駐在部門形成如下新的關系特點：

1.派駐機構是紀委派出機構，領導體制單一化。此次改革改變了派駐機構的雙重領導體制，明確派駐機構屬于紀委的派出部門，將行使監督職能的派駐機構與被監督的駐在機關在體制上割裂，派駐紀檢組成為了紀委名副其實的派出機構。對于駐在部門而言，這種派駐機構雖然在同一場所辦公，但是其領導權屬則有本質不同。

2.派駐機構監督全面化。派駐機構監督的范圍為駐在部門領導班子及其成員，實現了監督范圍“全面化”，改變了舊有派駐機構聚焦于駐在部門內設機構班子及其成員的弊病，將派駐機構的監督范圍擴展為駐在部門全覆蓋，形成了名副其實的派出紀委——派駐紀檢組。

3.派駐機構履行“監督責任”，督促駐在部門黨組履行黨風廉政建設的“主體責任”。 在本輪紀檢體制改革中，管黨治黨的責任被明確為黨委的“主體責任”，紀委則被賦予為督促責任主體履職的“監督責任”。具體到派駐機構與駐在部門的關系而言，駐在部門黨組成為黨風廉政建設的“第一責任人”，派駐紀檢組則僅需履行“監督”。“兩個責任”的區分，調動了駐在部門黨組全面履行從嚴治黨的主體責任，也將傳統視為僅由紀委承擔的黨風廉政建設職能等錯誤認識進行了徹底清理。

4.派駐機構福利保障獨立化，可不受駐在部門干涉的履行職責。派駐機構的工作經費等業務經費及福利保障由駐在部門預算單列。俗話說，誰控制了錢袋子，誰就掌控了權力。為了避免派出部門的獨立性因為經費問題而受到影響，此輪改革將保障經費等不引人注意的措施也作為改革措施，可謂用心良苦。需要說明的是，這類單列派駐機構經費保障的措施，不僅為派駐機構使用經費提供了充分保障，也可從派駐部門歷年經費的變化中看出駐在部門對紀檢監察工作的重視。

5.派駐機構人事任免以上級紀委會同組織部門為主。為了解決派駐紀檢組負責人的人事權歸屬，派駐紀檢組組長、副組長的提名和考察均以上級紀委會同組織部門為主。

6.派駐機構改革完成了不增加人事編制的全覆蓋。改革不僅僅是事項的調整，更是權力的不斷劃分。本次中央紀委派駐機構改革遵循不增加人員編制的前提下，采取新設、調整、合并等方法措施，在人員編制不變的前提下，改革之前44家派駐機構，形成了目前48家派駐紀檢組全面監督中央一級黨和機關的新局面。

綜上，此次派駐機構改革既有著眼于宏觀層次的體制改革，更有聚焦于細微處的人事、財政措施調整，既涉及人的改革，也涵蓋了事的調整，是一套完整的改革組合拳。其目的無非是改變之前同體監督的突出現象，以強化派駐紀檢組的獨立性為突破口，將派駐紀檢組打造為派出紀委常駐不走的“前哨兵”，充分發揮出紀委派出機構的監督“探頭”作用。

十八屆中央紀委五次全會將派駐機構的特點形象的表述為：“派”的權威和“駐”的優勢，可謂恰如其分！

中央紀委在中央一級黨和國家機關派駐機構后，健全了監督體制，做到了“信任不能代替監督”，確立了“沒有不受監督的權力”的觀念。從宏觀層面而言，全覆蓋的“派駐機構”形成了對權力完整的監督框架。從微觀層面而言，派駐機構聚焦于監督駐在部門整體成員。中國共產黨這種獨特的監督機制及其實踐，使得我們理解派駐機構過程中必須將中央紀委的職能納入思考的范圍。

中央紀委到底是什么性質的機關？如何理解中央紀委在黨的政治生活中的地位功能？中央紀委是否等同于黨的反腐敗機構？實際上，這種將中央紀委及其派駐機構聚焦于反腐的定位，無形中將中央紀委派駐機構改革的監督作用矮化為單一的“反腐機構”。中央紀委近年先后提出“紀法分離”“將紀律挺在前面”“把權力關進制度的籠子”，并將職能概括為“監督”“執紀”“問責”三個方面。

顯然，懲處腐敗案件是紀委“執紀”的一個方面，但并不是“執紀”的全部內容。針對“執紀”，中央紀委曾提出了“四種形態”，并且將黨的紀律整合為“政治紀律”“組織紀律”“廉潔紀律”“工作紀律”“生活紀律”“群眾紀律”等六個方面，使得紀委及其派駐機構的職權范圍和廣度已經超出了一般意義的反腐敗范疇。

由此觀之，中央紀委及其派駐機構并不是一個單純的反腐機構，更不是一個簡單的執紀機構。其與中央組織部、宣傳部等中共中央直屬部門相比，中央紀委及其派駐機構形成了一套相對獨立而且全面覆蓋的完整體制。這種體制的起源，當然與黨章中由黨員全國代表大會選舉產生的中共中央委員會和中央紀律檢查委員會有關，但兩個委員會的關系不同于西方意義上的權力制衡關系，因為黨章還規定：黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下工作。

這種比較特殊的黨內監督制度設計，在本輪的紀委及其派駐機構改革中，體現得淋漓盡致。中央紀委及其派駐機構改革及其實踐，顯然是中國共產黨在權力監督層面的有益嘗試，而派駐機構則作為黨內監督的“輕騎兵”，承擔著更加具體而細致的作用。