建構法治中國的基石

董志龍（著名經濟學家）

作為社會系統中至關重要的建設，社會保障系統從誕生時起，便與法治有了不解之緣。歸根到底，社會保障系統是在國家立法的前提下誕生的，因此社會保障機制是依法實施的機制建設，是政策法規基礎上的保障。因此，我們仍有必要從法治的角度來探討社會保障機制的社會建構。

探索社保積分制

構建一個完善的社會保障體系，一方面要從社會實際需要出發，一方面要科學合理地確定政策機制以及保障機制。

在社會保障運行機制建構上，至少要注重以下幾方面問題：首先，社會保障是國家層面以立法形式實施的社會建設，體現的是國家意志，也體現著國家福利，因此在此探討的社會保障，不同于商業保險。在社會保障實施過程中，不應帶有公民歧視，也就是說，在社會保障方面，社會公民應享有平等的國民待遇，至少在基礎社會保障方面達到無差別狀態。比如養老、生育、最低生活保障等，在此基礎上，以社會職業及收入狀況為前提劃分相應的保障條款以體現其社會貢獻與社會回報。

也就是說，社會保障應劃分為兩大部分，一部分屬于基礎保障部分，這部分保障體現公民平等，也就是無差別保障。另一部分應屬于基礎保障基礎上的職業保障部分，這部分保障應按職業的不同有所不同。所以社會保障應是基礎保障與職業保障的和。這樣劃分的優點至少有兩方面，一方面，基礎保障可以充分體現國家福利，以及平等的國民待遇，體現人人平等等的社會精神；另一方面，職業保障部分則更充分地體現個人能力以及對國家與社會貢獻，以及國家與社會對其貢獻的回報。

其次，應積極探索保障方式的創新。采取積分制的形式更有利于社會保障的公平與公正與管理。

什么是積分制呢？積分制就是將社會各保障條目以積分的形式評價，并以積分的形式來框定保障水平，這個積分永遠跟著公民走，成為一種系數保障。積分標準當然需要有關部門和行業一起合作設立一個系數，單位好積分少，單位不好積分高，比如農民就要偏高。同時行業的積分標準是可變的，每年可以根據頭一年的就業形勢等實際情況進行調整。對于歷史遺留問題，可以按照之前的工作年頭、資歷等制定標準按照一定系數予以結清。采取積分制，一方面可以簡化種類繁多的保障條目，有利于個體保障水平的綜合評定，另一方面積分制也可以打破行業差別，簡化管理程序。比如一個保障帳戶一年有多少保障積分，就可以獲得相應的保障服務。打個比方，保障積分就相當于保障體系中的流通貨幣，可以執行保障范圍內的不同功能。這樣，既可以簡化許多保障管理環節，量化保障條目，也可以建立起積分與保障資金及保障服務的直接兌換機制。此外，應在積分制基礎上與保障帳戶相結合積極探索“幸福儲蓄”的模式。目前而言，居民儲蓄以及購買國債尚未作為保障依據，在社會保障的未來發展中，居民儲蓄與購買國債記入保障積分亦是一種必然。

保障資金必須社會化。要設立國家保障基金，要把國企改革的紅利、國有資本經營收入，以及全民所有制企業盈利都按一定比例放到保障體系的基金中來，除此之外，還要鼓勵各種類型的經營機構主動為保障體系的基金建設貢獻自己力量，甚至今后考核各級政府，也可以按每年向保障體系的基金貢獻率進行考核排名，讓保障體系真正建設成為國家保障全民最大的基金。此外，各類扣除提留的行政罰沒，社會善款，以及追繳的各類贓款，都可以投入社會保障基金，真正形成保障基金保底，投保資金輔助的保障體系。在此基礎上，逐步取消社會保障的個人投保，將社會保障完全變成國家福利。

現階段要充分注重失業及無業群體的社會保障問題，即對微收入及無收入群體實施全額保障，即無需其繳納保障金，由社會保障基金及社會統籌（社會捐助、福利采票）等方式解決其基礎保障問題。微收入及無收入群體是目前最需要保障的一個群體，也是社會保障的重中之重，也是社會保障的最初出發點。從另一個角度來說，極端貧困人口連保障金都無法交納，如何談得上或者說如何能夠獲得社會保障呢！

社會保障應打破城鄉差別，順暢農業人口進入城鎮的社會保障機制，以利于城鄉統籌發展。也就是城鄉社會保障條目要保持一致，這一點，如果采取積分制問題則迎刃而解。不久前，有傳媒報道稱將實行城鄉統一的社會保障機制，這顯然是一個進步。

社會保障是惠及全民的國家福利工程，所以，做大社會保障基金就是做大全民福利蛋糕。在市場經濟運行機制下，社會保障是社會公民共同擁有的公共福利，亦堪稱社會公民的幸福儲蓄，也是能夠將全體社會公民與國家經濟發展緊密聯系在一起的重要途徑，提高保障水平就是提高社會幸福指數。

讓廣大國人受惠改革紅利，提升幸福感

綜合以上對社會保障機制建構的基本設想，一條基本主線就是我們的社會要有一個體量足夠龐大的能夠保障社會公民基本生活所需的保障基金與橫覆13.5億人口，縱貫養老、醫療、就業、社會救助和福利的保障體系，打破保障條目的限制，建立保障積分制度，并建構保障積分與保障金直接兌換的機制。在財政投入上，應該向城鄉中低收入群體傾斜，向農村傾斜，向中西部地區傾斜，只有這樣，才能充分發揮社會保障的作用，逐漸縮小財富差距，維系經濟平衡，促進消費升級，并促進經濟健康運行。

社會保障是現代工業文明的產物，是經濟發展的“推進器”，是維護百姓切身利益的“托底機制”，是維護社會安全的“穩定器”。它是現代國家一項基本的社會經濟制度，是社會安定的重要保障，也是社會文明進步的重要標志。正如英國著名社會學家、倫敦政治經濟學院前院長安東尼·吉登斯所言：“社會保障的目的，不僅在于提供人們抵御生活中各種風險的資源與能力，更重要的在于幫助人們提升生活幸福感。”在目前經濟新常態的格局下，社會保障面臨的任務十分重大。如何讓廣大國人受惠改革紅利，提升幸福感，已經上升為經濟和社會發展的核心戰略。

在中國社會轉型過程中，或者說，在整個社會工業化水平以及城鎮化達到穩定狀態前，社會保障將是經濟社會發展不可或缺的重要輔助，這種輔助也是無可替代的。而從社會文明建設的角度來說，社會保障所體現的人文精神也是共同富裕的具體詮釋，也是社會公平公正以及制度優越性的具體體現。而致力于推動社會保障基金建設，必將成為政府聯結社會公眾的重要紐帶，亦必將最大程度上提高政府公信力與凝聚力，并促進社會煥發出生機。

責任編輯 李娜