基層政府部門預算項目支出績效管理研究

游振華

【摘要】我國的預算績效管理改革開始于2005年，實現預算項目支出績效管理是預算績效管理改革的重點內容。在財政部牽頭下，各地方政府以中央政府部門的預算項目支出績效管理改革為示范，陸續展開了預算項目支出績效管理工作。本文結合福州市鼓樓區政府部門預算項目支出績效管理實踐，探討基層政府部門在實踐中遇到的問題及采取的對策。

【關鍵詞】預算項目支出 績效管理

一、基層政府部門預算項目資金的特點

預算項目資金是相對于政府部門維持正常運轉所需要的人員和公用經費而言的，是提供政府部門正常運轉保障以外的經費。機構小、人員配備少是基層政府部門的共同特點。除了大型工程項目和國家重點項目專項資金外，基層政府部門預算項目資金具有種類繁多、金額小、管理手段單一的特點。項目資金種類繁多是因為基層政府部門處于落實國家政策的前沿，需接收各級財政下撥的資金，以及因不定期的工作任務需要所追加的項目經費等等。長期以來，對各類項目資金的管理主要針對資金使用的合法性和規范性，缺乏績效管理的概念。

二、預算項目支出績效管理中的問題

（一）預算項目支出績效目標的編制

基層政府部門的項目經費既有體現該部門職能的經費也有上級下達的專項任務經費。以福州市鼓樓區編制2014年政府預算為例，財政部門為擴大納入績效管理的項目資金的范圍，要求各政府部門在編制預算時，上報績效目標的預算項目資金須占本部門預算項目資金比例的10%以上，納入績效管理的項目資金涉及到了所有的政府部門。設定應納入績效管理的預算項目資金比例，在一定程度上實現了對大額項目資金的績效管理，使得重點資金的產出和成果受到重視，提高了重點項目資金的使用效率。但同時，過于重視納入績效管理資金的比例，也會出現問題。如對于項目種類多、總體資金量大的政府部門，因可選擇性大，在上報績效目標時，出現了避重就輕的現象，回避監管和績效評價難度大的項目，使得上報的績效目標脫離該職能部門的工作重點。如果在審核環節不能有效把關，對各政府部門上報的績效目標進行合理篩選，后期的監控和評價成本的投入將失去意義，偏離了績效管理的目的。

（二）預算項目支出績效執行過程的監控

績效執行過程的監控是在制定預算項目支出的績效目標后對后續支出過程進行的績效監督和管理的過程。績效目標的執行過程耗時多久，監控的時間就有多久，是工作量最大的一個環節。正如福建省財政廳廳長陳小平所說的“績效監控是預算績效管理工作的第二個步驟，在績效目標確定后，績效監控應伴隨著財政資金的使用同步進行，依靠后期的績效評價對資金使用效率低下的績效執行方進行追究，是難以挽回損失的。事中的監控，能加強對資金使用的管理，監控過程提供的數據，能為項目結束后的績效評價打好基礎，達到預算績效管理的目的。”

目前，在人員配備有限的基層政府部門，還難以完全依靠財政和審計部門對不同單位、不同類別的預算項目支出進行有效的績效執行監控。實施重點監控的范圍受到限制。以福州市鼓樓區為例，對于預算項目支出的績效監控方面還是以各部門的自行監控為主，而各部門的自主監控，又難免流于形式，績效產出和成果的好壞更多的依賴于事后的評價。事中的監控多數還停留在通過政府采購、國庫統一支付等合法、合規性的監督和管理上。

（三）預算項目支出績效評價

績效評價指標體系的設計是進行預算項目支出績效評價的難點。結合基層政府部門具體實施中的問題可歸納為幾個方面：一是基層政府部門執行職能最貼近民生，有大量體現社會效益的支出，在預算項目支出的績效評價中，社會效益的體現用簡單的量化指標進行考量是不合適的，需要大量的社會信息采集才能呈現客觀的評價結果，大量社會信息的采集必然加大了項目支出績效評價工作的成本和工作難度。第二，利用高校、科研機構和各行業專家等第三方的力量來設計和實施預算項目支出的績效評價必然會在一定程度上提高績效評價的水平，但對于各類項目經費絕對值較小的基層政府部門，第三方評價費用是一筆不小的負擔，可能不符合成本效益原則，違背了績效工作的目標。第三，專業人才的缺乏和信息化技術落后等是基層政府部門預算項目支出績效評價中存在的普遍問題。福州市鼓樓區各政府部門根據區財政部門的要求設計績效指標，對預算支出的績效執行成果進行自評，大量采用了財政部項目支出績效評價共性指標體系，但由于缺乏綜合性的系統信息數據的比對及專業機構的協助，各政府部門在個性指標的設計方面顯薄弱。

三、解決基層政府部門預算項目支出績效管理問題的對策

（一）通過預算項目支出的分類細化優化績效目標的編制

預算項目支出的分類細化是指把各類項目經費按照支出用途和重要性進一步細分。要使得納入績效管理的項目資金的績效目標能緊密圍繞政府部門工作重點、能最大限度地把與社會發展、人民生活密切相關的經費納入到績效成果的考評中來，從而達到優化績效目標編制的目的。結合鼓樓區各政府部門的實踐經驗，對預算項目支出進行必要的分類細化是必要的。通過分類細化，可把一些時效短、主要用于政府部門基本運轉需求的經費，如臨時人員的支出、會議費、辦公設備采購、車輛使用開支等列入合規性審核的范疇，把項目經費績效管理的重點放在更能體現政府部門執行職能的成果以及產生較大經濟和社會效益的項目支出上。使得處于基層的政府部門在人員、資金等各方面都有限的條件下，突出重點，最大地實現預算項目支出績效管理的成果。

（二）提高組織保障力度和專業人才培養加強績效執行過程監督

項目支出績效管理的監控是貫穿預算項目支出的全過程的，因為項目支出績效管理的目標不僅僅是要能體現政府部門的投入和產出，更重要的是要能看到工作成果，在于目標的實現。績效目標實現的好壞也是對領導工作能力的檢驗。這就需要必要的組織保障來促使各部門領導把壓力轉化為動力，高度重視項目支出的績效監控過程，才能保障績效成果的實現。

同時，要充分發揮審計、監察、財政等監督管理部門的作用，除了合規性的審查外還應加大績效執行過程的監管力度，對重大項目需實施重點監控。并利用國庫集中支付、政府采購部門等在各個環節加強把關。

項目支出績效管理的順利實施需要熟悉預算績效管理的專業化人才。基層政府部門人員少，一般都需身兼數職。在條件受限的情況下，必需要提高工作人員的專業化水平，有針對性地進行專業人才的培養，提高從事預算績效管理人員的素質。

（三）合理構建預算項目支出績效指標評價體系

合理有效的預算項目支出績效指標評價體系是客觀進行預算項目支出績效評價的重點所在。財政部項目支出績效評價共性指標體系是考核基層預算部門績效目標實現情況的基本考評指標，但是要使得基層政府部門預算項目支出的績效評價更加客觀合理，還需要深入細化個性指標設計，使得項目支出的績效評價更能體現地方特點和部門特色。要實現共性指標和個性指標的結合，除了需要地方財政部門與基層政府部門的協作配合外，在信息化和專業化水平不高情況下，還是應該借助專業的第三方機構的幫助。為降低評價成本，基層政府部門可結合實際，突出重點部門、重點項目經費的實踐，由點帶面，不斷總結提高，逐步建立起合理有效的預算部門的個性指標體系。

預算項目支出的績效管理將改變原有對經費使用注重投入與產出而忽視成果的做法，提高了財政資金的使用效率。但由于預算項目支出的績效管理是從上到下從中央到地方逐步推廣開的，基層政府部門在嚴格執行政策的同時也要結合地方特點，揚長避短，真正地把預算項目支出的績效管理工作執行到位。