我國金融監管體系改革趨向探析

【摘要】觀新世紀以來國際金融領域內的發展趨向，混業經營在西方諸國金融業內逐漸占據主流地位。在此類變化趨勢的影響作用下，大多發達國家選擇混業監管模式以防控潛在的金融風險，部分發展中國家在金融全球化之壓力亦步亦趨，存有類似的改革傾向。國內學者就我國金融業在對外開放與國際接軌的過程中，適應國際金融業混業經營趨勢已成理之必然這一觀點，已達成共識。我國當據國內具體發展情形，同時借鑒相關發達國家金融監管變革之經驗，逐步對金融監管模式做出相應調整，并構建和完善與之相配套的具體操作制度，以維系國內金融體系之安全穩定，促進金融業之開放繁榮。

【關鍵詞】金融監管 金融風險 混業經營 制度演進

一、金融監管的基本理論概述

現代經濟運行過程中，金融監管，換言之，政府對金融業的監督與管控，客觀存在于事實上奉行市場經濟的國家之中，其既包括國家專門機關對金融機構所實行的監督管制，也涵蓋金融機構的自我監管，是對市場正常營運秩序的維護。

金融監管在全球范圍內的廣泛實踐本質上是在系統的理論指導下進行的，在市場經濟誕生之處的西方學者對金融監管理論做出了大量的研究。20世紀90年代以降，西方學界內最主流的是以下兩類學說。

（一）貨幣監管論

持貨幣監管論的金融學者認為，政府機構對商業銀行所施加的監管控制可以劃分為：貨幣監管（monetary regulation）與謹慎監管（prudential regulation）。貨幣監管目的是控制貨幣與信貸的膨脹率，以更好地實現政府的宏觀經濟目標。謹慎監管則著重考慮到銀行業本身的穩健與安全運行。然而自上世紀70年代以來，貨幣監管在大多數西方國家日漸式微，市場創新與匯率控制弱化使得貨幣監管更多地處于發揮負面效應的地位，許多國家開始采納自由放任政策。但縱然貨幣監管論弊端種種，但徹底放棄貨幣監管，在目前各國金融監管實踐中難以操作，尤其對于廣大的發展中國家和經濟轉型國家而言，貨幣政策是政府對經濟進行宏觀調控所不可或缺的強力工具之一。

（二）審慎監管論

審慎監管論淵源自貨幣監管論中的謹慎監管論，被譽為對銀行監管最有說服力的理論。謹慎監管包含兩大目的：一是對作為銀行服務對象之消費者的儲戶個人實行保護，以預防因銀行倒閉給銀行儲戶帶來的利益損失風險；二是從宏觀層面上對整個銀行體系予以保護，防范重點落在金融危機傳染性風險上。針對該兩大目的，審慎監管論學者分別提出了排斥儲蓄風險的謹慎性控制，以及防范銀行體系風險的公共措施，如最后貸款（lending of last resort）與存款保險（deposit insurance）。概括而言，審慎監管論主要以宏觀視角從政府訂立監管政策的角度闡述了監管體系建立公共安全網絡之利弊，在現實實踐中存款保險制度的廣泛運用即是該理論的具現。

二、全球視野下各國金融業監管體系變革分析

在全球各國金融監管改革的大勢中，歐美金融監管改革的影響最為深遠。借鑒西方諸國——下文以美英兩國為例——在變革中的有關經驗，對我國建立與完善混業監管模式具有前瞻性之意義。

（一）美國金融業監管體系變革新趨勢概述

美國金融業監管模式又可被稱為“雙重多頭金融監管體系”，其一，“雙重”即美國聯邦政府與州政府都對金融機構有一定的監管權力。其中，美國聯邦儲備系統（The Federal Reserve System）為美國最主要的金融監管機構，負責監督與管理在各個州注冊的聯邦儲備會員銀行，擁有類似中央銀行的一般監管權限。然而，各個州亦設有屬于州本身的金融監管部門，主要負責監督管理在其本州注冊的非聯邦儲備會員銀行，與此同時此類銀行也需要接受聯邦存款保險公司的監督。其二，“多頭”則指美國存有多個具有金融監管職能的政府機構，最主要的如美國聯邦儲備體系（Federal Reserve System，簡稱FRS）、貨幣監理署（Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）、聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）等，美聯儲具有制定貨幣政策和金融監管的雙重職能，通過聯邦儲備銀行對其會員銀行的監督管理以履行金融監管職責。其他監管機構分別依專業偏向對各類金融機構進行交叉監管，例如聯邦存款保險公司主要關注未加入聯邦儲備體系的投保銀行的風險防控狀況等。

自1999年《金融服務現代化法》的頒布，標志著美國金融監管體系開始向功能性監管轉軌。為提升美國金融業的行業競爭力，美國金融制度設計者提出三點變革導向。其一，擴張聯邦監管權力，金融監管由機構導向型向業務導向型轉變，強化美聯儲的監管職責，美聯儲得以擁有綜合、跨業、從整體上協調監管的權限，從而可對金融系統進行整體風險防控，最大限度避免系統性金融危機的發生。其二，由局部性風險防控向金融行業系統性風險防控轉向。盡可能地預防潛在的金融風險跨市場、跨系統擴散。其三，由規范導向監管向目標導向監管的轉型，以靈活的目標導向平衡維持金融市場穩定與促進金融創新二者之間的取舍。

（二）英國金融業監管體系變革新趨勢概述

在20世紀80年代之前，英國政府根據本國金融行業發展情況，一直奉行分業監管模式，然而到20世紀90年代，英國逐步開展監管體制轉向混業監管模式的改革，通過整合國內固有的金融監管機構，組成統一監管職能的金融服務管理局，以實現從單一分業監管向統一混業監管的轉型。

至1998年，英國政府對金融行業的監管機制已展開了全方位的改革，建立了單一、綜合、全面的金融監管機構——英國金融服務監管局（Financial Service Authority，簡稱FSA），從宏觀層面調控金融行業發展，防控體系內潛在的金融風險。1999年，英國議會通過《金融市場與服務法案》，從法律意義上確立金融業混業監管模式在英國的建立。整體而言，英國金融業監管體系的變革，適應了其國內金融業的混業經營趨勢，對金融業的創新與發展有促進作用，同時提升了監管效率，利于系統性金融風險的防控。

三、我國金融業監管體系沿革及問題探究

（一）我國金融業監管體系沿革概述

回溯我國金融業監管體制的歷史，從新中國成立至改革開放期間，中國實際上實施的是“大一統”的中央集權式金融管理制度，中國人民銀行成為大陸范圍內唯一的一家銀行，且中國人民銀行事實上作為一類國家機構直接對財政部負責，其職能更多地偏向國庫管理，故并沒有一類中立單獨的監管機構以監督銀行行為。隨著國家改革開放政策的落實，四大國有專業銀行相繼成立，自1983年開始，中國人民銀行正式成為獨立的央行，負責監管上述四大專業銀行，而1984年至1993年間，我國集中統一監管體制下，央行擁有制定貨幣政策與實施金融監管兩種智能。而隨著改革開放的深化，我國逐步建立起多層次的資本市場，各類非銀行金融機構紛紛涌現，政府監管亦步亦趨，上世紀90年代后，我國相繼成立中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會和中國銀行監督管理委員會。至此，以央行、證監會、銀監會和保監會為主體的分業監管模式在我國正式建立起來。該模式在較長一段時期內對維系我國金融市場穩定，預防系統性金融風險發揮過有效的作用。

（二）我國現階段金融業監管機制之問題審度

加入世界貿易組織后，我國金融市場日趨國際化，面對國際市場內諸多龐大金融機構的競爭，國內金融業亦正朝混業經營的道路漸行漸遠，然而我國固有的分業監管機制對此的應對較為不足，在實際操作過程中存在一些弊端，較為典型的缺憾總結如下。

1.多個機構監管易導致機構間難以協調，監管低效化。分業經營模式下，多個機構按專業業務分頭監管較為合理高效。但當金融市場內金融控股公司等混業經營金融機構不可避免地出現后，分業監管模式即暴露出多重監管的弊病。金融控股公司以其自身設置，既可經營銀行信貸業務，亦有保險業務和證券業務，如此，證監會、銀監會、保監會三大監管機構都有權對該公司進行監管，而該三機構依循不同的監管目標，且均為平級，故在具體的監管實踐中，三大機構容易各執一詞，相互監管協調難度大，管理效率低。

2.存有監管盲區。當前我國金融市場內部主要有兩類金融控股公司，一類為純粹意義上之金融控股公司，此類公司以非銀行金融機構為主，然而同部分信貸、證券、金融服務公司存在所有或控股關系。此類金融控股公司模式下，總公司一般不直接經營金融業務，而由其所屬子公司獨立開展相關金融業務。如光大集團、香港融通集團等。另一類則是經營型金融控股公司，集團總公司一般為商業銀行，亦同部分信貸、證券、保險、財務、金融服務公司存在所有或控股關系。此類公司的特點在于總公司開展銀行業務，受控的子公司則從事各類非銀行金融業務，這類公司典型代表為四大國有商業銀行等。此類金融控股公司下屬各機構交叉持股，法人結構復雜，所從事的各項金融業務亦互有交融。我國分業監管模式下，各監管機構各自為政，監管信息并非同步，容易為控股公司發現疏漏以規避法律，故對于金融控股公司式的金融機構的監管較為困難，監管過程中易出現監管盲區。

四、我國金融監管制度完善之策略建議

對制度的變更并非朝夕可一蹴而就之業，而應當循序而進，以混業監管模式為制度的長遠改良目標，在中短期內的最優策略為以本國金融業發展的實際情況為鑒，在維系金融體系穩定，防控金融危機與促進金融創新之間尋求平衡，對此，針對現行金融監管體系之不足，為我國現行金融監管體系變革完善提出如下建議：

（一）以一部基本金融監管法律對各監管機構進行協調

我國自改革開放以降，金融監管制度經歷了一個逐步走向完備的過程。然而，就整體而言，相較于我國金融市場動輒瞬息萬變的實踐，其時滯性過于明顯，且以行政法規、部委規章的形式對金融市場進行規制，權威性較為不足。故有必要逐步對我國金融監管法律制度體系進行完善。具體而言可在法律層面整合與完善金融監管體系，對我國目前零散制定的《銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融法律中規定的金融監管條文予以整合，以一部作為金融監管基本法的《金融系統監管法》統領全局，著重強調對跨行業、系統性風險的防控原則，確立各金融監管機構對同一市場行為監管存在重疊時的協調原則，同時明確證監會、銀監會、保監會等金融系統內部監管機構的信息共享、行為聯動機制，保證在存在系統性風險隱患時各監管機構得以以協調一致的行為避免損失的發生或進一步擴大。

（二）完善聯席會議制度，加強監管機構之間的協調

當前的銀監會、證監會、保監會三方以監管聯席會議之機制對監管進行協調，其雖可一定程度上避免先前的監管空缺或是重復監管之情狀。然而，三方聯席會議并不能解決銀監會、證監會、保監會三部門之間在出現當金融危機時的部門損益責任分配，僅僅提供了協商、對話的平臺。銀監會、證監會、保監會三方法律地位平等，當其各自部門利益沖突之時，聯席會議的決議往往不能真正從規避風險、保護金融消費者權益的角度出發，而是三方監管機構相互協商、妥協的結果。故有必要明確一個上級權威機構進行超然于單一部門利益上的統一監管，目前而言，過渡的做法是引入級別更高的中國人民銀行派員列席聯席會議進行整體控制，同時，聯席會議紀要有必要向央行報備。但前瞻而言，隨著金融行業混業經營的進一步發展，跨行業金融衍生品的不斷出現，“一行”下設立的“三會”有著統一化、合并化的趨勢。

（三）規范金融行業協會自律監管

對孕育于市場內部的金融風險的防控，居于外部的政府監管往往難以在第一時間觸及。與之相對應的金融行業協會自律監管，其專業性相對較強，故往往得以在金融創新之勢頭已起、金融風險方興未艾之際，及時在市場內部進行防控，避免損失的出現或進一步擴大。但針對我國金融行業協會依行業、依區域而相互隔離的現狀，有必要一方面確立全國性的金融行業自律組織體系，將各個金融行業協會納入，依各個地區分層次建立體系，同時，完善內部信息溝通交流機制，依托互聯網信息技術建立信息聯動網，力求能夠達到“牽一發而動全身”的效果。另一方面，加強對各個分散金融行業協會的內部治理與控制，在行業協會內部逐步建立起形象體系、評估體系、管理體系、標準體系等體系化運作方法，同時建立對部分內部成員的懲罰機制，包括強制退出行業、交易禁止等措施，強化內部約束。從而以內部規范聯動外部，營造高效有序的互聯網金融行業生態圈和消費者保護環境。

參考文獻

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作者簡介：江川（1994-），男，漢族，江西東鄉人，碩士研究生，華東政法大學經濟法律研究院研究人員，經濟法方向，經濟法律研究院。