分稅制下我國地方財政自主權的規范與保障

【摘要】隨著國家財稅體制改革的不斷深化，有關我國地方財政自主權的討論也愈發激烈。1994年分稅制的確立，是中央與地方財政關系走向制度化、規范化、法制化的起點，基本形成我國現行財政體制的制度架構。但是，由于分稅制改革不徹底，長期以來，中央和地方政府之間關于事權與財權不匹配，財政收入及支出權限劃分不清晰等原因，導致地方財政自主權空間逼仄。因此，本文以我國地方財政自主權為題，為規范央地財政關系尋覓新機。

【關鍵詞】分稅制 地方財政自主權 規范保障

財政是國家治理的基石，是庶政之母。分稅制改革的主要目的是提高國家的財政汲取能力，這使得在財政制度架構的過程中表現出強烈的時代印跡，反映在制度上主要有憲法規范的缺失、法律規范的碎片化以及制度化范圍的局限性等特征，導致地方財政風險加大。因此，在這種風險倒逼機制下，包括中央與地方事權與財權如何劃分，地方財政事權與支出責任如何匹配，地方財政自主權的范圍亟需進一步明確，地方稅與地方債以及預算監督管理等方面做更多研究和關注。

一、賦予地方政府一定的事權與支出責任自主權

由于我國是單一制國家，中央與地方實行垂直管理，中央政策地方必須無條件執行。而且，分稅制并沒有確定統一的地方政府財政體制，而是由各地政府根據自身情況自行決定，如何處理地方政府的事權與支出責任同國家結構目標間的矛盾平衡直接挑戰著公共財政權的機制構建。實踐中，我國大量的事權與支出責任由地方政府，特別是縣一級政府承擔，中央政府與地方政府以及地方政府間事權劃分與支出責任劃分極不合理。改革開放以來，我國各地經濟發展取得顯著成就，但是由于地理位置、自然資源、工業基礎的差異，各地發展不均現象愈發突出，使得現有的地方收入與支出責任劃分早已不能適應各地的發展現狀。比如，某些中西部省份財政收入尚無法自給自足，需要通過中央政府的財政轉移支付等手段滿足其財政需求；以北上廣為代表的沿海發達省份其財政收入屢創新高，對于地方財政自主支配的權力日益強烈。在事權與支出責任嚴重失衡的現狀下，導致“中央請客，地方買單”的情況屢屢發生。

對此，我認為，合理劃分地方財政事權與支出責任，通過法律形式明確各級政府的事權是制度使然。對于法律規定事權范圍內的事權，賦予政府一定的財政主權，嚴格按照法律辦事；對于法律規定范圍以外的事權地方政府可以結合本地實際情況考慮是否履行，賦予地方一定的選擇權。

二、賦予地方一定的稅收自主權

國家財政收入可分為稅收收入和非稅收收入，因此財政收入自主權包括稅收收入自主權和非稅收收入自主權。立法法第8條的規定，對中央和地方稅收立法權的配置進行了明確界定。稅種的設立、稅率的確定等稅收基本制度只能由法律規定，但是法律也沒有明確否認在稅收基本制度之外的地方稅收立法權的存在。實踐中，我國并沒有建立統一完善的地方稅體系，并沒有收入可觀且收入可持續增長的地方稅主體稅種。

要解決我國地方財政困難，理順中央和地方財政關系，必須加快我國地方稅體系建設。對于具有外溢效應的收入方式，如增值稅、所得稅等稅種，應由全國人大及其常委會統一立法。但是純粹屬于地方的收入方式，如房地產稅可以交由地方自主決定。在稅收優惠及扣除等方面，根據地方實際情況給予一定的自主權，也是不錯的選擇。

三、賦予地方政府一定的發債權

發債權即地方政府是否擁有自主借債的權力，是否可以自由地使用債務收入，以及是否對自己舉借的債務獨立負責，這些都是地方政府發債應當考慮的問題。近年來，地方政府為了籌集公共基礎建設資金，全國各地興起一股“土地財政”熱潮。《預算法》修改后，賦予地方政府一定發債權。隨后在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中要求，地方政府對于其舉借的債務具有償還責任，中央實行不救助原則。“不救助”意味著地方“買單”后中央沒有償還義務，實質上有悖法理。

筆者認為，在當前狀況下，清理、整頓地方債刻不容緩，其可以在一定程度上解決地方政府債務存量問題，但其不能一勞永逸地解決地方政府的新增債務問題。在允許財務狀況較好的地方政府發行地方債的同時，法律應明確規定地方債收入只能用于投資性支出，且禁止用新債還舊債，迫使地方政府謹慎投資、謹慎借債。此外，還要加快地方政府信用評級體系建設，進一步完善地方信貸市場。

四、加強中央對地方的預算監督管理

在一定意義上，財政民主主義與現代預算相伴而生。預算是財政的核心與基石，關系國計民生，是實現現代國家治理的重要手段。地方預算監督是地方公共財政的重要領域，是影響政府收支行為與財政活動的重要因素。由于我國地方民主制度不健全，地方政府的財政行為往往缺乏有效的外部監督。因此，加強中央對地方的預算監督管理是賦予地方財政自主權的重要保障。

目前，地方財政部門對部門預算的監督主要依靠事后監督，導致“亡羊補牢，為時已晚”的情況屢屢發生，給地方政府帶來巨大損失。因此，地方財政部門要適應財政體制改革的需要，對本級政府財政預算支出的事前、事中、事后采取全過程、全方位跟蹤與監督，及時發現在資金運行過程中存在的風險與問題。同時，加強對地方財政的監督力度，建立財政監督員制度，其目的在于由財政監督員加強與地方政府及其所屬財政部門的聯系，做到專員專辦，專員跟蹤，及時發現并解決預算執行過程中出現的問題，切實做好監督工作。

五、加快財政基本法立法保障

保障地方政府財政自主權，應立法規范財政自主權。我國憲法中欠缺對于地方財政自主權權限的規范，更欠缺相應法律對地方財政自主權進行約束與保障，對此，應借鑒國外先進經驗著手起草財政基本法，包括政府間收支劃分法、財政轉移支付法等。地方財政自主權的法制化模式充分發揮了地方參與的積極性，具有權威性、穩定性和可預測性等特點，更加有利于提升國家財政治理能力，加快我國財政法制化進程。

參考文獻

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作者簡介：李靜靜（1990-），女，漢族，山東濰坊人，山西財經大學法學院碩士研究生，專業：經濟法學，研究方向：財稅法。