促進政策性銀行科學發展的創新路徑探討

【摘要】為促進政策性銀行的科學發展，必須進行體制、業務和經營戰略等方面的創新。具體路徑為：一是建立政策性銀行的獨立法律體系；二是完善政策性銀行業務功能；三是推動政策性銀行的集團化發展；四是推動政策性銀行的國際化經營。

【關鍵詞】政策性銀行 科學發展 創新

我國目前擁有三家政策性銀行，與此同時，在業務辦理方面，過去的十多年中，政策性銀行成績斐然。然而，不可否認的是，在輝煌的成績背后，政策性銀行在運行過程中，在資本金管理、業務拓展等領域存在著一定問題。對此，需要積極從政策性銀行的業務、政策等層面進行探索，進而加強創新，以更好地促進中國政策性銀行的健康發展。本文擬就這些創新路徑進行探討。

一、建立政策性銀行的獨立法律體系

據了解，在國外，每當政策性銀行成立時，都會提前出臺相關的政策法律來保證政策性銀行的合理地位，并根據形勢變化及時修訂和補充。比如日本的《開發銀行法》、美國的《進出口銀行法》、德國的《復興開發銀行法》等。

在我國，由于之前沒有所謂的政策性銀行，所以政策性銀行的相關職責便由商業銀行來具體承擔，然而，由于銀行的定位不同，導致商業銀行所承擔的職責難以達到理想的效果，與此同時，由于資金利用途徑的不明晰以及政策性業務的滯后性，使得中央銀行不得不考慮建立專門性的政策性銀行，使得商業銀行和政策性銀行能夠各司其職。其原因，與缺乏專門法律有直接關系。有鑒于此，應當對政策性銀行立法，以明確政策性銀行承擔政策性業務的責任，同時又要保障政策性銀行一定的經營自主權。

但是，中國自正式成立三家政策性銀行至今，僅頒布了幾個行政法規，在專門立法方面仍存在缺憾。所以，應當建立政策性銀行的獨立法律體系。另外，在建立立法體系的同時，還應該考慮未來的不確定性因素，及時分析不確定性帶來的后果，使得所制定的法律更具有時效性。

二、完善政策性銀行業務功能

就業務功能而言，我國政策性銀行至少存在三方面的問題：一是表現為行業業務功能的缺失；二是表現為區域業務功能的缺失；三是表現為不同性質業務“防火墻”功能的缺失。完善政策性銀行業務功能，應著重從這些方面入手。

（一）政策性銀行行業業務功能的缺失與完善

我國政策性銀行行業業務功能的缺失表現在：目前急切需要把金融業務吸收到該領域中的這類行業并沒有構建自己的政策性銀行。盡管從國家層面上來講，國家開發銀行已經將著眼點放在企業、居民、環保等方面，卻未能在組織結構上引入獨立的市場細分領域的專業性業務單元。另外，對于那些關系社會民生的重大型企業，中央政府可以考慮組建專業化的政策性金融機構，也可以組建一家新的綜合性的政策性銀行，承擔企業、住房、教育等方面的政策性貸款業務，這樣在行業業務功能方面可以得到完善。

（二）政策性銀行區域業務功能的缺失與完善

通常，政策性銀行由于業務范圍有限，同時在我國地區分布不合理，這樣就造成了政策性銀行對異地項目難以管理到位，缺乏對貸款項目的有效監管等問題（張偉，2004）。

為此，可以考慮以下建議：一是按照業務發展和流程再造的需要，引導政策性銀行總行對原有分支機構進行重組，適當增加在經濟欠發達地區分支機構的數量和規模。二是在國家重點建設的地區加大力度建設政策性銀行，比如，設立西部開發銀行、東北振興銀行，為西部開發、東北振興提供綜合的、穩定的政策性金融支持。區域政策性銀行可以通過中央政府引導性出資、經濟發達地區扶持性出資、國內大企業集團和外資補充性出資等途徑解決資本金問題。

（三）政策性銀行不同性質業務“防火墻”功能的缺失與完善

通常所說政策性銀行防火墻，是指賬戶分類，即將商業性賬戶以及政策性賬戶進行單獨劃分，各自負責各自所承擔的任務（王偉，2007）。通過這種措施，在能夠及時處理政策性措施的同時，也保證了銀行的盈利性，最重要的是使得資金的管理更加有效。

三、推動政策性銀行的集團化發展

政策性銀行的集團化發展，就是成為金融控股集團。金融控股集團可分為兩大類（溫建強，2006）：以母公司的屬性作為分類標準，可以將控股集團分為金融企業與非金融企業；以母公司的控股模式作為分類標準，可以將金融控股集團分為持股型以及經營型兩種。

（一）組建金融控股集團的經濟與戰略意義

組建金融控股集團具有以下經濟與戰略意義：1.在企業集團化發展趨勢日益加劇的情況下，銀行集團可以為大企業集團的發展提供全面穩定的金融支持；2.合并重組可以帶來規模經濟效應，能夠增強銀行的實力與競爭力；3.集團內部各成員之間可以優勢互補，能夠實現地區、業務、客戶及經銷渠道的協同效應；4.可以實現綜合經營，有利于拓展業務范圍、提供多元化服務，從而穩定和擴大客戶資源；5.能夠提高銀行抵御風險的能力，促進業務的安全運營。

（二）組建金融控股集團的具體步驟

1.設立商業性子公司。通過成立專門性的子公司，可以承擔政策性銀行所承擔的金融性投資業務，另外，在法律地位上，這些子公司的法人地位獨立，同時接受專門的管理。更為特殊的是，一些效益好的子公司通過上市這一手段來融資，進而使得自己的財務結構更加合理。

根據國際經驗，隨著經營自主權的擴大，政策性銀行將成為綜合型金融控股集團。中國的政策性銀行要向綜合型金融控股集團發展，必須打破專業領域限制，進行機構重組。一是可以將國家開發銀行改造成為銀行控股集團，組建若干子公司從事商業性業務；二是可以將進出口銀行和農業發展銀行合并，重組成一家新的綜合型銀行控股集團，在承擔原有政策性業務的同時，組建若干子公司從事多種商業性業務。

2.進行兼并和收購。與發達國家相比，新興市場經濟國家（EME）通過在經濟轉型的過程中的大量的控股并購，以達到穩定自身經濟發展的目的。對此，以20世紀90年代的全球化并購為標志，并在國外并購勢力的影響下，我國銀行業也開始了大規模的并購活動。但這些活動都集中在商業銀行對其他金融機構的并購，政策性銀行并購事件僅有國家開發銀行1998年12月對中國投資銀行進行的并購。

我國政策性銀行中，以國家開發銀行的綜合實力最為雄厚，可以嘗試對銀行以及非銀行金融機構進行并購。國家開發銀行可以選擇存在經營困難、資不抵債的商業銀行和信用社作為并購對象。一方面，通過注入資本金，把它們轉變為國家開發銀行的控股金融機構，可以有效緩解甚至避免金融機構破產倒閉所帶來的社會震蕩。另一方面，在立足地區金融市場中可以先行一步，通過最低的成本達到最快發展的目的。另外，通過對部分商業銀行以及地方性信用合作社進行并購，可以借此解決困擾自身多年的政策性銀行地區分布不合理的問題，通過利用原有機構的資源優勢，強強聯合，以最快速度立足地方金融市場。

3.上市發行股票。上市發行股票，是指經過股份制改造、符合一定條件的政策性銀行，在股票市場公開募集資本。據分析，中國政策性銀行中經營效益最好的是國家開發銀行。因而近期最有希望上市發行股票的，也只能是國家開發銀行。

對于國有銀行上市模式的選擇，一度有兩種互相對立的觀點，即分拆上市以及整體上市。持分拆上市的觀點的專家認為，由于考慮到各個不同地區的商業銀行效益參差不齊，地區發展條件以及發展環境不同，可以首先考慮將發展環境、發展條件以及效率規模相差不大的幾家銀行進行合并上市，在此基礎之上逐層合并（王麗婭，2001）（胡海清，2005）。然而，持整體上市觀點的專家學者則認為在當前的大環境下，以股份制改造作為整體上市的先決條件，以此為基礎考慮整體推入上市，可以最大程度的降低企業成本，同時保證股權投資者的利益最大化。

針對以上觀點，作者認為，由于國家開發銀行已經經歷了較長時間的發展與完善，在資金、管理等方面已經初步具備競爭力，與此同時，涉及到不同地區不同行業間的經營業績也比較平靜，差別不大，對此，可以在進行股權改造之后考慮進行整體上市。

以目前的發展程度以及市場的變化幅度，同時考慮到大部分投資者的心里承受能力，可以考慮把首次上市放在海外。這樣做的好處，一方面可以以國家的良好信譽為依托，借此來招攬更多資金良好的投資者，另一方面，還可以在海外為政策性銀行樹立一面良好的旗幟，為以后進一步發展奠定基礎。

四、推動政策性銀行的國際化經營

國際化是我國政策性銀行在當前改革中面臨的一大機遇和挑戰。是我國實行對外開放和經濟全球化的必然要求。政策性銀行應在確保完成國內政策性業務的同時開展國際競爭與合作，實現業務多元化、資金來源多元化。

發達國家的開發性金融機構運作機制比較完善，隨著本國經濟的發展，其相應的政策性職能發揮的空間就會越來越小?；诖耍S多政策性銀行便考慮涉足國外項目，為之提供貸款和專業信息咨詢等服務，并與投資國當地的銀行展開合作與競爭，比如世界銀行與阿根廷當地政策性銀行合作[1]，發展基礎產業，并指導當地政策性銀行的體制建設。又如美國教會性質的政策性銀行Oikocaedit通過吸收私人性質的慈善捐助等社會資本，對世界貧困地區開展“扶貧投資”業務[2]。

我國政策性銀行在逐步進行自身體制改革的同時，可以嘗試將發展領域擴大到國際范圍。這樣可以擴展國際業務，開展國際合作，有效利用國外資源，比如通過國際金融市場籌集資金，特別是到海外股票市場發行股票，這樣不僅能夠吸引國外投資者，擴大政策性銀行的資金來源；而且能夠引入國際標準、吸取國外先進的經營管理經驗、提升自身服務質量和管理質量，為建設國際化大銀行創造條件。

參考文獻

[1]張偉.金融制度創新研究[M].北京：新華出版社，2004.

[2]王麗婭.關于國有商業銀行產權改革模式的思考[J].海南金融，2001（7）.

[3]胡海青，張丹，劉力昌.國有商業銀行上市策略研究[J].上海金融，2005（2）.

[4]王偉.當代國外政策性銀行發展戰略的調整及對我國的啟示[J].上海金融，2007（6）.

[5]張濤，卜永祥.關于中國政策性銀行改革的若干問題[J].經濟學動態，2006（5）.

[6]趙志泉.企業聯盟、企業集團與“共謀壟斷”的邊界——兼論培育中國企業國際競爭力的新思路.軟科學，2004（5）.

[7]彭勇濤.制度、規制結構與企業戰略聯盟.生產力研究，2005（11）.

[8]溫建強.淺談金融控股集團的發展.特區理論與實踐，2006（3）.

作者簡介：張曈（1987-），女，漢族，山東濟南人，國家開發銀行山東省分行職員，碩士，研究方向：金融學。

注釋

[1]Gerardo della Paolera and Alan M.Taylor.Internal Versus External Convertibility and Developing-Country Financial Crises： Lessons from the Argentine Bank Bailout of the 1930s[J].Center for International and Development Economics Research.Paper C99-106，August 1，1999.

[2]Patricia Lefevere.Development bank encourages antipoverty investment[J].National Catholic Reporter， March 11，2005.