欠發達地區金融支持扶貧開發的實踐與思考

【摘要】金融融扶貧是新時期國家扶貧開發的方向性重大舉措，加強貧困地區金融扶貧機制建設，充分發揮金融在支持扶貧開發中的杠桿作用，已經成為一個亟待深入研究的重大課題。為充分了解保山轄區金融支持扶貧開發的基本情況，我們分別選取轄區四縣（市）20戶農戶、3家市級涉農金融機構作為調查樣本，對轄區金融支持扶貧開發工作進行了調查，分析金融支持扶貧開發中所存在的困難和問題，并對構建金融支持扶貧開發的路徑提出針對性的建議。

【關鍵詞】金融支持 扶貧開發 實踐 思考

近年來，國家把金融扶貧作為扶貧戰略的一個重要組成部分，越來越重視金融在扶貧開發中的重要作用?！吨袊r村扶貧開發綱要（2011～2020年）》首次把金融服務作為新時期扶貧開發的重要政策保障。2014年，人民銀行與財政部、金融監管機構等六部委聯合印發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，對如何做好扶貧開發金融服務工作從總體要求、重點支持領域、重點工作、保障政策措施以及加強組織領導等方面提出了指導意見。而對于欠發達地區，金融機構如何在政策指引下，結合扶貧開發工作實際，充分發揮金融政策扶持作用，完善金融服務機制，提高扶貧開發金融服務工作水平，推動金融支持扶貧開發是一個值得探索和思考的問題。

保山市位于云南省西部邊陲，古稱永昌，是云南省開發最早的邊疆多民族地區。轄隆陽、施甸、騰沖、龍陵、昌寧一區四縣，均為滇西邊境片區縣。全市國土面積1.96萬平方公里，山區面積占92%。2014年末總人口達258萬，少數民族人口25.8萬人。截止2014年末，保山市實現生產總值500.97億元，增長11.2%；規模以上固定資產投資383.9億元，增長33.1%；社會消費品零售總額154.1億元，增長13%；進出口總額2.69億美元，增長33.7%；公共財政收入47.18億元，增長10.1%，居民人均可支配收入7626元。

一、保山市扶貧開發工作實踐

“十二五”以來，保山市緊緊圍繞“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的扶貧開發戰略，創新扶貧開發機制，提高扶貧資金精準度，加快推動扶貧開發工作步伐，全市扶貧開發工作取得顯著成效。

（一）扶貧開發示范項目穩步推進

近幾年來，保山市在推進扶貧開發工作中，堅持把整鄉（村）推進和產業扶貧作為落實片區開發與精準扶貧戰略的工作重點，不斷提高整鄉（村）推進、產業扶貧項目的建設質量和建設效果。2011年以來，保山市先后實施了整鄉推進項目14個，連片特困地區綜合扶貧開發示范項目2個，項目共計規劃總投資28.83億元，覆蓋7.48萬戶，27.83萬人，其中貧困戶3.35萬戶，10.51萬人。同時，投入資金14.12億元，組織實施了整村推進項目1329個。同時，加快易地扶貧搬遷工作步伐，全市進行易地扶貧搬遷戶達1717戶，共計7463人，扶持完成146個鄉、563個村、1609個村民小組（自然村）5968戶住房困難的農戶安居房的建設工程。

（二）扶貧開發資金投入力度不斷加大

近幾年來，保山市通過持續加大扶貧開發的資金投入力度，極大改善了貧困地區的生活生產環境，提高了貧困戶的生活水平，加快了貧困人口脫貧致富步伐。2011年以來，保山市共投入專項扶貧資金45.84億元，是“十一五”期間的2.98倍。全市貧困人口從2010年底的65.42萬人減少到2014年底的27.11萬人，下降了58.56%，貧困發生率由29%減少到12.14%；全市農村居民可支配收入從2010年的3626元增長到2014年的7626元，4年間累計增加了4000元，增長了2.1倍，年平均增長20.4%。

（三）產業扶貧開發步伐明顯加快

近幾年來，保山市在推進扶貧開發工作中，結合貧困鄉村的資源狀況、優勢特色和產業基礎，圍繞高原特色農業發展戰略，著力培育核桃、茶葉、蠶桑、中藥材、養殖業、林下產業等優勢產業，切實加快特色優勢產業發展步伐，極大促進了貧困地區的經濟發展，提高了貧困群眾的經濟收入水平?！笆濉币詠?，保山市共實施產業扶貧項目94個，組建貧困村互助社54個，到戶貸款直接扶持農戶4.5萬戶，發展種植業45.39萬畝、養殖大牲畜19萬頭、家禽83萬羽、水產40多萬公斤。通過項目貸款扶持農業龍頭企業66戶，培育農民合作社1718個，發展茶葉、核桃等經濟作物50多萬畝，家禽養殖100萬羽，農副產品加工10萬噸，輻射帶動農戶15萬戶，有力地促進了貧困地區的經濟發展，帶動了貧困群眾增收脫貧。

（四）扶貧開發工作機制不斷完善

在推進扶貧開發工作進程中，保山市及時出臺了《保山市建立精準扶貧工作機制實施方案》，引導各類扶貧資源優化配置，不斷完善社會扶貧參與機制。通過建立定點幫扶工作機制，實現了建檔立卡貧困村掛鉤幫扶全覆蓋，全市583個市、縣區部門和企事業單位直接掛鉤扶貧到村，建檔立卡貧困人口達27.11萬人、貧困村207個、貧困鄉23個。同時，加強與教育部3所直屬高校、滇滬合作單位、省級13個掛鉤幫扶單位的對接匯報，為貧困地區贏得了實實在在的項目資金、信息技術及人力資源支持。2011年以來，各級掛鉤幫扶單位共有5.8萬人次深入到貧困鄉村開展調研和幫助指導工作，直接投入幫扶資金2.7億元，協調引進項目資金9.8億元，扶持建設各類項目6000余個，舉辦農村實用技術和勞動力技能培訓8600余期，資助貧困學生1萬多名。

二、保山市金融支持扶貧開發工作實踐

保山市金融機構結合扶貧工作實際，積極探索金融支持扶貧開發的路徑與措施，不斷完善金融扶貧政策體系，創新農村金融產品和服務方式，加大對產業扶貧、易地搬遷扶貧、農戶扶貧、農業產業化發展的金融支持力度。金融支持扶貧開發取得初步成效。

（一）貧困縣（區）的信貸支持力度持續加大

保山市貧困縣（區）主要包括隆陽區、施甸縣、龍陵縣和昌寧縣等4縣（區），總人口達191.1萬人，部分縣域自然條件差，生態環境惡劣，經濟社會發展相對緩慢。近幾年來，保山市結合轄區實際情況，加大了對貧困區域的信貸支持力度。同時，針對縣域資金外流問題，人民銀行充分引導縣域金融機構認真貫徹落實《縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款考核辦法》及《縣域金融機構涉農貸款增量獎勵辦法》等政策，促進了縣域尤其是貧困縣域資金反哺。據統計：2015年9月末，保山市貧困4縣（區）貸款余額達350.07億元，比年初增加50.39億元，增長16.81%；同比增加64.49億元，增長22.59%。貸款增速高于全市各項貸款平均增速1.75個百分點，當年貸款新增額占全市全部新增額的比重達74.82%。貸款較2013年增加105.77億元，增長43.29%。其中：縣域法人金融機構貸款余額115.81億元，比年初增加15.76億元，增長15.75%。同比增加19.49億元，增長20.24%。較2013年增加了32.56億元，增長39.1%

（二）產業扶貧的信貸支持不斷增強

保山市各級金融機構按照金融扶貧開發工作要求，以加大貧困地區農業產業化的信貸支持作為金融扶貧的工重重點，為貧困地區特色產業發展充分發揮出了支持與保障作用。一是傳統農業的信貸支持力度不斷加大。近幾年來，保山市各級金融機構針對貧困地區傳統農業占比較大的實際，持續加大對傳統農業經濟的信貸支持力度，為夯實貧困地區農業產業化發展基礎提供了信貸支持。據統計：2015年9月末，保山市農林牧漁業貸款余額達48.74億元，同比增加0.46億元，增長0.96%。其中：農戶農林牧漁業貸款余額31.39億元，同比增加2.7億元，增長9.43%；農村企業農林牧漁業貸款余額5.55億元，同比增加0.67億元，增長13.84%。二是農業產業化龍頭企業的信貸支持力度持續加大。按照產業扶貧要求，保山市各級金融機構根據地方農業產業化發展戰略，加大對農業企業特別是農業產業化龍頭企業的授信額度和投放總量，為貧困地區農業產業化發展發揮出了資金保障作用。據統計：2015年9月末，保山市農村企業貸款余額117.3億元，比年初增加16.36億元，增長26.67%；同比增加28.57億元，增長32.2%.其中：農業產業化龍頭企業貸款余額達15.09億元，比年初增加0.69億元，增長4.82%，較2013年增加了2.25億元，增長17.5%。1～9月，累計發放農業產業化龍頭企業貸款90筆，金額達10.57億元，較2013年同期增加了3.19億元，增長4.32%。

（三）金融扶貧產品和服務方式不斷創新

目前，在扶貧工作方案指引下，保山市不斷深化金融扶貧機制創新，加快金融扶貧產品和服務方式創新步伐，積極探索適合貧困地區農業產業發展的貸款專項產品和服務模式，切實加大對貧困地區產業發展的支持力度。一是加快農村金融產品創新步伐。近幾年來，保山市金融機構以林權抵押貸款為突破口，積極探索將農村住房財產權、土地承包經營權、林權等納入抵押品范圍，不斷擴寬抵押品范圍，有效滿足了貧困地區產業發展的信貸資金需求。據統計：2015年9月末，保山市林權抵押貸款余額為7.29億元，受益企業25戶，受益農戶243戶。截止9月末，保山轄區內5個縣區中已有3個縣啟動“兩權兩證”試點工作。其中：全市農村土地承包經營權抵押貸款累計發放41筆，金額263.8萬元，貸款余額達188.5萬元；農村房屋（宅基地）抵押貸款累計發放63筆，金額615萬元，貸款余額達507.5萬元。二是不斷提高金融支持農民專業合作社的質量。保山市以提高金融支持農民專業合作社的質量為主要工作措施，加快農村金融服務方式創新步伐，在人行、財政、人社、供銷社、煙草公司和各金融機構的推動下，拓展了“貸免扶補+農民專業合作社+農戶貸款”、“煙草公司+合作社+農戶貸款”、“助保貸”、“龍頭企業+合作社聯保”等貸款模式，較好滿足了貧困地區農業產業化發展的多元化的信貸資金需求。據統計：2015年9月末，保市金融機構農民專業合作社貸款達1.67億元，比年初增加0.51億元，增長44.21%；同比增加0.61億元，增長58.31%。1～9月，累計發放農民專業合作社貸款60筆，貸款金額達1.66億元，較上年同期增加0.38億元，增長29.98%。

（四）精準扶貧工程項目的信貸支持穩步推進

根據精準扶貧工作要求，保山市各級金融機構在開展金融扶貧的基礎上，及時調整和優化信貸結構，加大對精準扶貧工程項目的信貸支持力度。一是不斷完善扶貧貼息貸款機制。按照精準扶貧工作要求，保山市各級金融機構以完善扶貧貼息貸款機制為工作重點，以實施扶貧到戶小額貸款貼息項目為工作措施，加快建立扶貧項目到村到戶的工作機制，充分發揮扶貧到戶小額貸款貼息資金在精準扶貧中的重要作用。據統計：2015年9月末，保山市金融機構扶貧貼息貸款達3.51億元，比年初增加403萬元，增長1.16%；同比增加0.19億元，增長6.02%。較2013年增加了0.97億元，增長38.07%。1～9月，保山市金融機構累計發放扶貧貼息貸款5504筆，金額達2.48億元，較上年同期增加0.32億元，增長15.18%。二是加大對易地扶貧搬遷的信貸支持。根據精準扶貧工作要求，對不具備生存發展條件、就地脫貧成本高、難度大的貧困戶實施易地扶貧搬遷。在該政策指引下，農發行結合地方扶貧工作實際，以支持精準扶貧為突破口，切實加快易地扶貧搬遷貸款業務的推廣步伐，及時上報易地扶貧搬遷貸款項目3個，貸款金額23.55億元。同時，在易地扶貧搬遷項目貸款成功獲批的基礎上，農發行切實加快貸款發放步伐，于今年9月成功發放了15億元易地扶貧搬遷項目貸款。該項目分別涉及龍陵縣、滇西邊境山區昌寧縣片區和施甸縣三個易地扶貧搬遷工程建設項目，共涉及35個鄉鎮、123個行政村、300多個扶貧安置點。該項目完成后將有12205戶分困戶，49727名分困人員受益，其中：建檔立卡農戶5039戶，總計19789人。三是加大對貧困地區民生教育事業的信貸支持。保山市各級金融機構按照精準扶貧工作方案要求，積極配合云南省“雨露計劃”精準扶貧工程的實施，加大對貧困地區勞動力教育、培訓及就業的信貸支持。據統計：2015年9月末，保山市金融機構助學貸款余額1.02億元，比年初增加0.32億元，增長46.67%。1～9月，全市金融機構累計發放助學貸款5290筆，貸款金額達3238萬元，較上年同期增加578萬元，增長21.73%。下崗失業人員小額擔保貸款余額3.49億元，比年初增加635萬元，增長1.85%。1～9月，全市金融機構累計發放下崗失業人員小額擔保貸款2028筆，貸款金額達1.34億元。

三、保山市金融支持扶貧開發面臨的困難和問題

（一）經濟總體上欠發達，金融有效需求不足

目前，保山市貧困4縣（區）經濟總體欠發達，經濟總量較小，貧困人口多、貧困范圍廣、貧困程度深仍是全市最基本的特征。據統計：2014年末，保山市貧困人口達27.11萬人，且絕大多數貧困人口居住在自然條件較差、自然災害頻發、生產條件差、基礎設施落后的冷涼山區、干熱河谷地區以及邊境民族地區，脫貧難度大，返貧率高。經濟增長中存在產業結構發育程度較低，資本密集型、技術密集型產業缺乏，區域經濟發展的比較優勢尚未形成，經濟增長的質量和效益不高等問題，貧困地區難以形成具有一定規模和優勢的產業項目，無法獲得更多的信貸資金支持。

（二）貧困農戶的貸款難問題仍較突出，貸款成本較高

據對轄區4縣（市）20戶農戶問卷調查，分別有9戶、6戶、8戶農戶認為在金融扶貧過程中，存在貸款條件苛刻、利率水平過高、貸款過分強調抵押擔保等問題，占比分別為45%、30%和40%。對于貧困農戶，其生產性資金和生活性資金都很缺乏，雖然他們也有一定的資金需求，但基本很難獲得貸款。主要是因為貧困農戶抵御風險能力太弱，貧困群眾因災、因病、因缺勞力、因供子女上學、因增收渠道少等因素返貧的問題十分突出，且居住分散，戶均貸款額度小，風險相對較大。據對轄區4縣（市）20戶農戶問卷調查顯示：有20%的農戶將貸款用于供子女上學。

（三）農村金融基礎設施建設滯后

金融服務覆蓋率仍然較低。目前，保山轄區鄉鎮及以下地區主要存在農村信用社網點和少數農業銀行網點以及業務功能單一的郵儲銀行網點，農業發展銀行和有的國有商業銀行、地方性商業銀行網點未完全覆蓋到縣級，少數鄉鎮只有金融流動服務機構，金融知識普及不夠，農村支付環境建設需進一步改善，農村信用體系建設需進一步加強，農村產權交易市場不健全，金融供給與貧困地區現實需求還有較大差距。據對轄區4縣（市）20戶農戶問卷調查顯示：有50%的農戶認為在金融扶貧過程中，存在金融機構網點少，離家太遠等問題。

（四）農戶對小額貸款的需求較大、金融授信額度偏小

據對轄區4縣（市）20戶農戶問卷調查顯示：35%的農戶認為貸款額度較小，按照規定，貧困農戶貸款金額一般在2～8萬元，貸款期限不超超過2年，但有不少農戶反映，扶貧貸款額度偏小，貸款時間過短，與當前農業生產或種植養殖的投資規模及周期不相匹配。相當一部分農戶因貸款額度與其項目所需投入資金差距較大，導致一些有前景的項目因資金不足難以啟動。

四、保山市金融支持扶貧開發的路徑探索

（一）大力發展縣（區）域經濟，增加有效金融需求

保山市滇西連片特困4縣（區）要結合當地實際，科學制訂“十二五”縣域經濟產業規劃和發展戰略，明確經濟的主要發展方向，積極實施縣（區）域經濟一體化，依托主導產業來發展特色經濟，改善其弱質性特征，切實提高縣（區）域經濟發展的核心競爭能力。同時，通過一系列產業政策的制訂，規劃和指導社會資本投向和投量，形成一批具有地方特色和競爭力的產業聚集區，增強縣域經濟對信貸資金的有效需求和吸納能力。

（二）持續完善農村金融組織體系，改善農村地區金融服務環境

一是改進信貸管理模式，對貧困地區的機構網點在業務范圍、信貸審批、授信額度、利率定價等方面給予特殊政策，金融機構要加強與當地重點項目和特色產業的對接，結合國家扶貧專項資金與扶貧項目安排，有針對性地開展扶貧開發，提高專業化扶貧水平。二是擴大金融機構網點覆蓋面。研究出臺鼓勵和吸引各類金融機構入駐及設立的辦法，繼續加快發展村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融組織，為縣域金融服務提供有益補充，同時，繼續加大惠農支付服務點和惠農金融綜合服務站建設，引導金融機構加快農村地區金融基礎設施和硬件服務設施建設步伐，

（三）繼續推動農村金融產品創新，有效滿足農戶貸款需求

積極開發適合貧困地區特點的信貸產品，推動農村產權交易市場建設，加大“兩權兩證”及其他創新產品推廣力度，引導農村信用社不斷擴大小額信用貸款覆蓋面，提高農戶貸款比例。同時，結合農戶貸款需求特點，靈活設計不同項目、不同期限的小額信貸產品，可以嘗試把小額信用貸款及聯保貸款的額度進一步擴大，以滿足農戶的貸款需求。可嘗試構建符合農民貸款承受能力的彈性貸款利率機制，以減輕貧困地區農民的利息負擔。

（四）不斷完善金融扶貧政策，增強金融機構金融扶貧動力

一是強化政府的引導作用。各級政府要科學制定和推進落實扶貧開發規劃，加強對扶貧專項資金的管理和運用，通過政府對開發項目的引導性政策和財政資金對重點行業的引導性投入，實現財政扶貧與金融扶貧的有效對接，同時，加強扶貧信息透明化建設，促進各扶貧主體之間的信息交流與共享，使金融機構能夠全面把握金融扶貧的政策和需求。二是完善金融扶貧激勵政策。建議國家有關部門統籌出臺金融扶貧優惠政策，擴大扶貧貸款貼息覆蓋面，對貧困地區銀行業金融機構實行稅收減免政策，對扶貧貸款實行營業稅優惠及獎勵政策，加強政策性擔保平臺建設，對服務扶貧開發效果顯著或者承擔政策性任務較重的金融機構給予稅收減免、獎勵等優惠政策，改進扶貧貼息貸款管理，調動各類型金融機構參與扶貧開發的積極性。三是切實完善風險補償機制。在政府層面，應推動設立風險補償基金，界定補償辦法和范圍，幫助銀行業金融機構消化貸款損失。在保險層面，要加強涉農保險的推廣，引導和鼓勵商業保險公司進入農業保險市場，增加自然災害、養殖風險等險種，并通過宣傳推動、保費補貼等方法，擴大保險覆蓋面，分擔產業波動風險。

參考文獻

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[3]寧愛照等.新時期的中國金融扶貧.北京：中國金融，2013.8.

作者簡介：范應勝（1978-），經濟師，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經濟金融。