回溯順德改革：反思與展望

洪帥

【摘 要】 本文對順德改革作了反思，介紹了順德近年來的改革創新舉措，進行了改革展望。指出，順德的改革從未停止，在結合地方實際與上級要求的基礎上隨時進行著微調。盡管順德的改革也遇到了一些阻力和問題，但順德不斷地結合實際來調整改革措施以創新社會治理方式，因此，順德的改革前景將會是光明的。

【關鍵詞】 順德改革；大部制改革；簡政強鎮；反思；展望

自從2009年9月佛山市順德區正式啟動大部制改革及之后的簡政強鎮改革工作以來，其改革力度、創新治理能力都排在全國前列，順德改革的經驗也在逐步向廣東省其他縣市甚至是全國各個地區推廣。然而在所謂“七年之癢”的今天，回溯順德的改革之路，其也存在著一些問題值得學界反思。本人在前去順德調研的過程中也發現，順德的改革從未停止，其也在結合地方實際與上級要求的基礎上隨時進行著微調。本文就是在對順德區人民政府相關政府官員以及中山大學順德研究院的研究員的訪談基礎上，對順德近七年的改革作一個及時的反思與展望。

一、對順德改革的反思

1、對簡政強鎮改革的反思

簡政強鎮改革的核心就是把事權下放到鎮一級，鎮一級履行縣一級的經濟社會管理權限，改革后大量審批權與社會管理職能都在鎮街。簡政強鎮改革是創新社會治理、激發市場活力的新方向，中央多次強調要把事權下放到基層，這是新時代下具有生命力的改革。

但在順德調研的過程中，發現有相當多的鎮抱怨說區政府下放的事權權力不夠大，有許多實質性的權力比如說規劃權等區政府并沒有打算下放，導致鎮一級政府仍然受到很多束縛；并且在鎮一級政府所承擔的公共服務職能大大增多的基礎上，其人員編制仍然停留在原有水平，而政府工作人員不足會導致政府提供公共服務水平和行政效率的下降，反過來就會對改革造成負面影響。

區政府的官員解釋說，簡政強鎮改革是具有原則性的，有正式文件規定了那些直接面對企業和居民以方便為他們提供公共服務的權力要下放到鎮街，而其它權力只能保留在區。按照這個原則，鎮級政府覺得自己承接了很多具體的、勞師動眾、費時費神的事情而并沒有實質性的規劃等權力，因此工作的積極性并不是很高。但考慮到順德區域小，如果下放規劃等權力容易導致鎮街各自為政的問題，其分割型的區域規劃會嚴重影響順德整體的提升。因此區政府要保留全區一體化思考的權力，把規劃權掌握著自己手中，爭取做到整個區的發展統籌“一盤棋”。至于鎮級政府編制不足的問題，在我國編制設置多年來未調整的情況下，現在已經采取區的編制下放到鎮街使用的方式來緩解這個問題。

因此，在鎮級政府編制不足的情況下，盲目下放事權會造成鎮級政府部門數量的擴張，進一步加重人員不足的問題。而且，一些全局性的權力鎮級政府沒有能力也沒有資格來掌控，確實需要區政府來把握。所以區政府應該在充分調研并考慮鎮級政府承接能力的基礎上明確規定區政府與鎮級政府各自掌握的權力，不得輕易變更。其次，政府要提高社會治理創新能力，運用互聯網+方式提高政府工作效率。同時，提升社會組織的參與度，可以把一些事權下放給社會組織，讓每個公民都有機會參與到社會管理中來。最根本的則是中央政府要結合實際調整不合時宜得的編制設置，使其變得更加靈活與適用，進一步提高政府為人民服務的能力。

2、對大部制改革的反思：尷尬的定位和改革的彎路

佛山市委書記劉悅倫在2015年佛山市人大會議上五問順德發展短板，希望順德繼續進行創新和務實改革，并告誡說“順德要多交流，不要有老大思想”。這在一定程度上體現了順德定位的尷尬。一方面，順德作為經濟實力相當發達、政治改革走在前列、地域上與廣州接壤的省直管縣，努力想要同廣州接軌融入廣州都市圈。但另一方面在政治管轄上它仍然屬于佛山市，市里的一些規劃是站在全市的高度上來制定的，需要順德根據全市的統一規劃來進行發展。因此，順德區的定位較為尷尬，它既要服從省里下達的指令，又要按照佛山市的要求統一規劃，需要達到二者之間的平衡。順德改革同樣也走了很多彎路，值得各級政府借鑒。

2014年底廣東省佛山市順德區勒流街道某機械制造有限公司裝配車間發生了重大爆炸事故，造成18人死亡、32人受傷，直接經濟損失3786萬元。在此次事件后，順德區政府出臺了有關規定，規定區領導中區委書記、區長、副書記和1名常務副區長不兼任大部門首長。這一規定實際上是改革的倒退，易造成行政成本增加和大部門首長實際指揮權力下降的問題。另一方面，也會造成區政府領導的懶政思維，逃避發生事故的直接責任。

其次，順德區政府的領導更替速度過快，歷任領導的在職時間過短，導致政治目標不同，執政理念有差異，很多項目和工程沿著一種思路走了一半，但隨著新領導的到來，就不得不遭到擱置，往另一個思路走。同時，隨著區領導的變動，區下面的鎮領導班子也會相應地變動，進一步增加了基層治理的不穩定性和變動性。從長遠來看，這種現象是不利于順德改革進一步深入的，易造成改革的斷層與變軌。

最后，順德在目前改革中存在的問題之一就是為改革而改革，有些改革措施并不是社會和民眾需要的符合社會發展的，而是為了體現改革精神、完成改革任務而推出的。同時，目前中央想要統籌各地發展，依據中央的政策給各地的改革畫了一條紅線，在原則上不允許各地跨過這條紅線，而是強調頂層設計，抱著全國一盤棋的思想從上至下進一步推動全面深化改革。因此，目前順德想要從實際出發因地制宜地制定一些改革措施就變得非常艱難。從一定程度上，會阻礙順德進一步進行改革和發展的步伐。

二、順德近年來的改革創新

歷經5年探索后，佛山市順德區大部制再次調整，新組建5個政府部門，并調整部分大部門職能。順德新組建區監察局、審計局、文化體育局、外事僑務局、民政和人力資源社會保障局，不再保留政務監察和審計局、文體旅游局、區委社會工作部、人力資源社會保障等部門；區市場安全監管局更名為區市場監督管理局，區經濟和科技促進局加掛區旅游局牌子。調整后，順德區黨委設置紀委機關和5個工作部門，分別是辦公室、組織部、宣傳部、政法委、統戰部，區政府設置辦公室、發展規劃和統計局等17個部門。新的改革調整結合了本地實際與探索經驗，有利于進一步提高大部制改革的現實效果。

2015年3月底，為了進一步完善區屬部門運行管理機制，明確權責關系，提升部門的決策效率和執行能力，實現責任清晰、效率提高的目的，順德區委發文實行區屬部門分職能版塊管理和分黨組運作。分職能版塊管理和分黨組運作是大部制改革內部的一種組織優化，有利于讓每個版塊明確自身職責，提高工作執行力。

此外，順德在原有框架之外又建立了更加自主、靈活、高效的執行主體——法定機構，目前主要包括區社會創新中心、區文化藝術發展中心、區人才發展服務中心、區城市更新發展中心和區產業服務創新中心這5個機構。這是順德加快構建“大部制、小政府、大社會”治理服務模式的又一創新舉措。法定機構是一種新型的法人組織形式，不列入行政機構序列，依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能，具有獨立法人地位的公共機構，它能夠為突破傳統的行政框架，合理調整政府角色定位，積極探索實現政事分開、管辦分離的有效路徑。但同時這里面也存在著一個很嚴重的問題，那就是區一級的人民代表大會其實在憲法上并沒有權力成立這樣的機構，順德現在走在中國改革的前沿，因此以改革的名義成立了這些機構。

三、對順德改革的展望

順德的改革一直充當著全國改革的先鋒，其改革的效果好壞在某種程度上決定了中央是否會推廣順德的改革經驗從而推動整個國家的改革。但改革的成效要看相當長時間以后的效果，看改革自身的成熟和理念的統一，要注重改革的長期過程以適應不同的階段。

從目前來看，盡管順德的改革也遇到了一些阻力和問題，但順德不斷地結合實際來調整改革措施以創新社會治理方式，因此，順德的改革前景將會是光明的，它也值得學界的持續關注與考察。

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【作者簡介】

洪 帥（1995-）男，漢族，浙江杭州人，華南理工大學公共管理學院本科生，研究方向：公共管理與社會治理.