基層落實“四個全面”若干問題探討

李 秀 東 鄭 廣 永

基層落實“四個全面”若干問題探討

李 秀 東 鄭 廣 永

“四個全面”戰略布局落實到基層，是黨的思想路線、群眾路線的根本要求，也是習近平總書記治國理政思想的根本體現。基層在落實“四個全面”過程中基于自身利益，可能會出現若干問題，即敷衍落實、選擇落實、歪曲落實、錯誤落實等情況。出現這些問題的原因除了一般性因素外，還可能因為對黨的十八大精神與“四個全面”關系理解不清、認識不深等因素。基層要落實好“四個全面”，必須認真學習“四個全面”的精神實質，制定切實可行的細致方案，加強監督檢查，深化干部制度改革。

基層落實 四個全面 問題 路徑

作者李秀東，男，中共山東省萊州市委黨校高級講師（萊州 261400）；鄭廣永，男，北京聯合大學北京市政治文明建設研究中心研究員，哲學博士（北京 100101）。

習近平總書記在2015年2月2日省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上指出，黨的十八大以來，黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。習近平總書記集中論述了“四個全面”戰略布局的邏輯關系，即全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措。這表明“四個全面”已成為以習近平同志為總書記的黨中央治國理政的全新布局，要求全黨深刻認識和領會“四個全面”之間的關系，努力做到“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰。

“四個全面”作為黨的十八大以后治國理政的戰略布局，要得到徹底地貫徹落實，必須首先得到全黨、全國人民的深刻領會，否則就會停留在口號層面。這關系到能否實現中華民族偉大復興的中國夢，我們必須認真對待。而這其中，基層對“四個全面”的落實尤其重要。

一、為什么必須把“四個全面”落實到基層

中國革命、建設和改革的實踐已經充分證明，黨的重大路線、方針和政策最終都必須落實到基層。這是黨的宗旨決定的，也是黨的群眾路線的根本要求。在繼續全面深化改革的今天，只有把“四個全面”落實到基層，才能使廣大群眾切實體會到改革開放的成果，讓人民群眾有獲得感，從而讓人民群眾堅定走中國特色社會主義道路的信心。

（一）黨的實事求是的思想路線要求把“四個全面”落實到基層

實事求是的思想路線是中國共產黨克服重重困難，不斷取得勝利的致勝法寶，也是九十五年歷史經驗的總結，同時也是中華民族的精神財富。毛澤東為我們黨確立了實事求是的思想路線，鄧小平為恢復和發展實事求是的思想路線做出了突出的貢獻。改革開放后的歷屆黨的領導人都強調要堅持實事求是的思想路線。我們黨之所以不厭其煩地強調實事求是，是因為這條思想路線具有重要的理論意義和實踐意義。實事求是的思想路線與“四個全面”之間有著深刻的內在聯系。

首先，“四個全面”戰略布局是實事求是思想路線在現階段的必然要求。實事求是的思想路線是馬克思主義認識論在馬克思主義中國化實踐過程中的運用、豐富和發展。中國共產黨以馬克思主義為指導，但決不是教條主義式的以馬克思主義的本本為指導，而是把馬克思主義基本原理與中國的實際相結合，正是在這個結合的過程中，我們創造性地總結出了實事求是的思想路線。

“四個全面”作為當前和今后一個時期黨的工作的總方略，是貫徹實事求是思想路線的產物。黨在不同的歷史時期，根據不同的歷史任務，需要確立不同的政治路線。歷史證明，凡是堅持了實事求是的思想路線時，黨所確立的政治路線就是正確的，否則就是錯誤的。在正確政治路線指引下的戰略部署，同樣需要實事求是。今天，以習近平同志為總書記的黨中央提出的“四個全面”的戰略布局就是當前和今后一個時期的行動指南。這個行動指南的提出，正確的回應了改革開放發展到今天我們所面對的主要問題以及所要采取的具體辦法。

其次，實事求是的思想路線是加強黨的思想作風建設和提高領導能力的重要內容。理論聯系實際、密切聯系群眾、批評與自我批評是中國共產黨的三大工作作風。這三大工作作風都植根于實事求是的思想路線。今天要貫徹實施“四個全面”，仍然離不開這三大作風，從根本上說還是離不開實事求是的思想路線。

（二）黨的群眾路線要求把“四個全面”落實到基層

實事求是的思想路線衍生出了黨的群眾路線。1945年，毛澤東在黨的七大上第一次把群眾路線當作黨的生命線和根本工作路線進行了深刻的論述。時至今日這個論述已經70多年了。在這70多年里，歷次黨的代表大會，歷屆黨的領導人無不強調要堅持群眾路線。黨的十八大以后，新一屆黨中央又在全黨開展了群眾路線的教育實踐活動。這說明群眾路線是我們須臾不可離開的武器。當然，群眾路線的實踐是具體的，根據不同歷史時期的具體問題，群眾路線的內容必然有所不同。把“四個全面”落實到基層就是踐行群眾路線在今天的具體體現。

首先，“四個全面”戰略布局是人民群眾的事業。“四個全面”實現的主體是人民群眾。我們在實現小康社會、深化改革、依法治國、從嚴治黨的認識和實踐上取得的成就和突破，都是人民群眾實踐和智慧的結晶，都離不開人民群眾強有力的支持。人民群眾是歷史的創造者，歷史活動是群眾的事業，決定歷史發展的是行動著的群眾。

其次，“四個全面”的歸宿是人民群眾的期盼。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。改革開放是全面建成小康社會、全面依法治國、全面從嚴治黨的強大推動力。改革開放事業深深扎根于人民群眾之中，體現了人民群眾的愿望和要求。檢驗我們工作的成敗，最終都要落腳在人民群眾是否真正得到了實惠，人民群眾的生活水平是否真正得到了改善。因此，在實踐中我們認真把握這一標準，讓“四個全面”真正落到基層。

（三）“關鍵在于落實”的重要論述進一步要求把“四個全面”落實到基層

習近平同志在2011年《求是》雜志第三期發表了《關鍵在于落實》一文。這篇文章繼承了黨的實事求是的思想路線和群眾路線的精神，結合現階段實際，深刻論述了落實黨的方針政策的重要性。盡管習近平同志發表這篇文章時，還沒有提出“四個全面”的戰略布局，但是這篇文章的精神仍然為我們理解基層落實“四個全面”提供了思路。

首先，習近平同志明確指出，黨的方針政策必須落實到基層中去。他在文章中開宗明義地指出：“抓落實，從各級黨委、政府和領導干部工作方面講，就是抓黨和國家各項方針政策、工作部署和措施要求的落實。落實到哪里去？就是落實到實踐中去，落實到基層中去，落實到群眾中去，使之成為廣大黨員、干部、群眾的自覺行動，以確保黨和國家確定的目標任務順利實現。”①習近平：《關鍵在于落實》，《求是》，2011年第3期。離開了落實，一切方針計劃都是紙上談兵。“我們的所有成就，都是干出來的。這里的關鍵，就是始終注重抓落實。如果落實工作抓得不好，再好的方針、政策、措施也會落空，再偉大的目標任務也實現不了。因此，抓落實是領導工作中一個極為重要的環節，是黨的思想路線和群眾路線的根本要求，也是衡量黨員領導干部世界觀正確與否和黨性強不強的一個重要標志。”②習近平：《關鍵在于落實》，《求是》，2011年第3期。當然，反對空談，崇尚實干，狠抓落實本身就是黨的優良傳統。今天狠抓基層“四個全面”的落實，就是對這個優良傳統的繼承。

其次，抓落實，尤其是抓基層落實是黨的執政能力的體現，也是領導干部領導能力的體現。改革開放進行了三十多年，我們既取得了舉世公認的成績，也存在著諸多深層次的矛盾和困難。尤其是面對這些矛盾和困難，黨能否提出適合實際情況的辦法，能否把這些解決矛盾和困難的辦法讓廣大干部和群眾掌握，這是對黨的執政能力的檢驗。從領導干部個人來看，能否深刻領會和掌握解決問題的辦法，能否把黨的方針和政策落實到基層和群眾中去，則檢驗著領導干部個人的領導能力。如果不能把黨的方針和政策落實到基層，那么，這樣的領導干部必然搞形式主義、假大空，必然滿身充滿著官僚主義習氣，這必然影響一個地區的發展。因此，一個地區能否很好地把“四個全面”落實到基層，考驗著這個地區領導干部的領導能力和領導水平。

二、基層落實“四個全面”出現的問題及原因分析

由于黨的堅強領導，以及全體黨員干部對“四個全面”的深刻理解和認同，特別是全國人民的支持和擁護，我們有理由相信，“四個全面”在基層會得到較好的貫徹落實。當然，由于我國人口多，地區發展不平衡，各地、各部門在落實“四個全面”過程中，必然會結合本地區、本部門的實際，采取不同的方式、實施不同的方案，因而會呈現出不同的狀況，絕不會千篇一律。但是，基層在落實“四個全面”過程中難免會出現各種各樣的問題，必須引起高度重視。

第一，敷衍落實。既然中央把“四個全面”當作新時期治國理政的戰略，要求各地各級領導干部認真學習，貫徹落實，那么有些基層領導干部就可能會做表面文章，敷衍落實。他們的做法不外乎把“四個全面”貼在墻上，掛在嘴上，但就不去真正落實。他們要么只說不做，要么多說少做，或者是虎頭蛇尾，搞形式主義、花架子。這是典型的懶政、怠政。

第二，選擇落實。由于黨中央是從全國的大局考慮提出“四個全面”的，因此“四個全面”只能是一個大的原則，不可能有一個任何地區、任何層級都通用的、事無巨細的詳細方案。也就是說各地、各級對“四個全面”的落實都必須附以本地區、本部門的實施內容。于是有些地區、部門就不可避免地對“四個全面”斷章取義，選擇那些對自己有利的事情去做，回避那些對群眾有利而對自己不利的事情。這也是過濾后的落實。

第三，歪曲落實。由于“四個全面”是一個大的治國理政的方略，需要配以具體的內容。在這個配置過程中，有些地區、部門就有可能以自己對中央大政方針的一定解釋權，把本來不屬于或不合乎“四個全面”的內容兜售給基層群眾，而妄稱是上級乃至中央的政策，這也是斷章取義的一種方式。這就是替代式的落實。

第四，錯誤落實。確實有些地區、部門對“四個全面”的學習研究不夠、不透，導致認識偏差，在落實過程中出現錯誤。

基層落實“四個全面”出現上述問題的原因是多方面的，但主要體現在如下幾個方面：

第一，政策的層級和具體內涵成反比，為基層的解釋和操作提供了空間。越是國家層面的大政方針、治國方略，越是具有宏觀指導性，其可操作的具體內容越少；相反，越是基層的政策、決定，內容越是具體，越具有可操作性。但是治國方略、大政方針必須通過基層可操作性的具體措施來體現。這個上下結合的過程，為基層變通，乃至曲解高層意圖提供了契機。中央盡量將大政方針具體化，但不可能細化到基層拿來就用的地步，尤其像中國這樣的大國。這一方面有利于結合實際，調動基層的積極性，另一方面也為基層的變通提供了可能。因為從根本上說，這是一個利益調整和博弈的過程。

第二，上下級之間溝通不暢，導致下級缺乏上級指導，下級根據自己的理解行事。盡管當今的信息技術非常發達，溝通已經不存在技術問題，但是，上下級之間，特別是多個層級之間依然會存在溝通障礙，這種狀況主要是人為選擇的結果。為了各自的利益，不僅是下級，即使是上級也會選擇性地聽取信息。這就導致上級的指示精神不能完全傳達給下級，下級的情況就更難完全真實地反饋給上級。比如某些地區發生了事故后，為了逃避追責，發生地的上下級往往共同隱瞞真相。

第三，同級之間的觀望、攀比與競爭。同級之間雖無隸屬關系，但有時存在競爭關系。貫徹國家的方針政策未必都會給本地區、本部門帶來直接的利益，有時甚至使地區、部門利益受損。比如，前幾年中央要求各地區、各部門公開“三公”經費，公開詳細的財政預算。許多地區、部門故意拖延，最后實在拖不過去就敷衍了事。在這種情況下，認真落實上級精神，公開詳細預算和“三公”經費的地區、部門，不僅在本地區、本部門存在阻力，而且也會受到同級地區和部門的壓力。于是同級之間相互觀望，揣摩上級的真實意圖就屢見不鮮了。再如，同級地區和部門之間相互攀比和競爭，在攀比和競爭中歪曲理解國家政策。國家統籌全局，在不同地區和部門實施不同的政策，這些政策會給地區和部門帶來財政、稅收等各方面的優惠。無法享受這些政策的地區和部門就會想盡辦法爭取享受這些政策。比如，國家級貧困縣會得到國家財政的特殊補助用以幫助脫貧，于是許多市縣不惜造假，爭相成為國家級貧困縣，而爭取來的資金相當多一部分并未用于扶貧開發，這就使得國家扶貧政策變了味。

第四，國家大政方針缺乏配套政策。由于國家戰略具有宏觀性，不可能細致入微到基層拿來就用，各地必須在國家戰略指導下制定具體的實施政策。改革開放前，由于指令性的計劃和強有力的政治控制，國家戰略比較容易落實。改革開放后，尤其是開始建設社會主義市場經濟后，社會日趨活躍，利益多元化趨勢明顯，僅憑計劃和政治管控已經不能有效地實施國家戰略，必須有相應的政策與之配套。非常具有代表性的是黨的十八大確立了繼續深化改革的總體戰略，為了進一步落實這個戰略，黨的十八屆三中全會制定了深化改革的意見，明確了六十條、三百多項改革內容。在黨的十八屆三中全會全面深化改革決定指導下，黨中央、國務院又進一步制定了眾多的實施方案、細則。于是，我們看到改革的確是在繼續深化，并沒有停留在政治號召層面。實事求是地說，過去一個時期以來，一般號召多，具體的實施措施偏少，讓人有一種口號多于行動的感覺。這種情況下，基層要么只喊口號不做事，要么根據自己的理解來做事，這難免會出現偏差。

第五，缺乏有效的監督。包括國家戰略在內的任何政策在實施過程中都需要監督，缺乏有效監督，僅靠實施者的自覺不能保證政策實施的完整性。監督，顧名思義就是監察和督促。狹義上指監督主體依據法定的程序對國家機關及其工作人員在行使公共權力過程中實施的檢查、督導和懲戒活動。廣義上指全體社會成員，通過各種合法方式對國家機關及其工作人員進行監察和督導，比如，群眾監督、輿論監督等等。也就是說，監督包括自上而下和自下而上兩種監督。自上而下的監督是上級權力機關、紀檢監察機關和行政機關對下級的監督。作為監督主體的上級各類機關具有權威性。這種監督的程序和手段都是法定和明確的。自下而上的監督是指廣大群眾和社會組織依據憲法和法律規定的人民主權原則，自發地對國家權力機關及其工作人員進行監督。這種監督的主體廣泛但又不確定，監督的程序和手段也不夠規范。自上而下的監督和自下而上的監督互相補充，都是不可缺少的。但是，以往這兩種監督方式往往失效，自上而下的監督者不認真履行監督職責，自下而上的監督缺乏有效的保障和實施途徑。因此，監督不到位，致使政策落實打折扣。

第六，基層一些干部能力不足。一些干部熱衷于敷衍上級，搞形式主義、花架子，一方面是為了迎合上級領導的口味，另一方面則是因為自身能力不夠。有些干部往往既不承認也不愿意別人看到自己的無能，于是擺起官架子，試圖以勢壓人，久而久之養成了官僚主義習氣。所以，人們常常看到某些干部總是集形式主義、官僚主義于一身。

三、基層落實“四個全面”的現實路徑

關于如何落實“四個全面”，已有學者根據習近平總書記的系列講話精神進行了歸納，提出了八種辦法。綜合起來就是發揮主觀能動性、保持清醒頭腦、緊緊依靠群眾、加強中央權威、統籌全局、突出重點等等。①參見曲青山：《深刻把握‘四個全面’的精髓要義——深入學習貫徹習近平同志系列重要講話精神》， 《人民日報》 2015年6月16日。這些無疑十分重要。但是對于基層而言，除了這些普遍性的做法外，還需要有更加明確而具體的辦法。

（一） 充分認識和把握“四個全面”的科學含義

思想是行動的基礎。對“四個全面”內涵不清楚，對落實“四個全面”的重要性認識不到位，自然就不會有積極的行動。從總的來看，黨的十八大精神是“四個全面”的根源，“四個全面”則是黨的十八大精神的高度凝練，二者的精神實質是一致的。

黨的十八大精神是“四個全面”的總源頭。黨的十八大報告第三部分的標題就是“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標”。盡管“全面深化改革開放的目標”不同于“四個全面”中“全面深化改革”的提法，但是我們都十分清楚，開放本身就是改革的內容，沒有開放也就沒有改革，因此，黨的十八大報告“全面深化改革開放”的說法與“四個全面”中“全面深化改革”的說法本質是統一的。十八大報告第五部分第四條論述的是“全面推進依法治國”。 這都明確顯示出“全面深化改革、全面建成小康社會、全面依法治國”的提法直接源自于黨的十八大。黨的十八大報告第十二部分“全面提高黨的建設科學化水平”，雖然其中沒有“全面從嚴治黨的”提法，卻包含了全面從嚴治黨的精神。黨的十八大報告強調了兩個“全面”：一是“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”；二是“全面提高黨的建設科學化水平”。黨的十八大報告強調了我們黨自十五大以來一直強調的堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針。尤其值得關注的是報告第十二部分第七、八條是“堅定不移反對腐敗，永葆共產黨人清正廉潔的政治本色”和“嚴明黨的紀律，自覺維護黨的集中統一”。由此看出全面從嚴治黨的意思明確無疑。“四個全面”是對黨的十八大報告的高度凝練。①參見曲青山：《十八大精神是“四個全面”的總源頭》，《北京日報》2015年3月23日。

（二）結合“四個全面”的要求，有針對性的制定切實可行的細致方案

基層工作既有綜合性，又有分工性。作為一個地區，基層工作綜合性很強，比如縣、鄉（鎮）；作為部門分工性則很強，比如大到工業、農業之分，小到規劃、建設、民政、工商等等之分。針對這種情況要結合“四個全面”的精神，制定有針對性的可操作性的方案。把這些切合地區或部門實際的方案執行好了，就是落實了“四個全面”，否則就是空談。

對于綜合性的基層地區，可以根據“四個全面”的精神，結合本轄區實際制定綜合性的方案。例如在本轄區如何全面建成小康社會，在全國普遍發展的大背景下，重點要考慮本轄區貧困人口的脫貧問題；如何全面深化改革，重點要考慮的是如何貫徹實施中央統一的改革部署，特別是要考慮到本轄區是否截留了中央的改革措施；如何全面依法治國，要考慮本轄區到底存在哪些不依法辦事的現象，落實到具體部門、具體人員；如何全面從嚴治黨，要考慮本轄區是否仍然存在黨員領導干部違規違紀，違反中央八項規定等具體情況。

對于專業分工明確的部門，要根據“四個全面”的要求，結合本部門工作的性質，列出重點事項。比如，司法、黨務等部門，在全面建成小康社會的目標指引下，應把著力點放在如何貫徹全面依法治國和全面從嚴治黨上面，并制定出具體的實施方案。對于紀檢部門，如何從嚴治黨則是分內工作，而且是只能做好，不能不做，更不能做壞的事情。總之，基層離開具體談落實都是空談。

（三）加強對基層落實“四個全面”的監督檢查

各級落實“四個全面”都需要監督檢查，基層尤其重要。基層有些干部往往認為基層范圍小、層級低，即使不認真落實，也不容易被高層察覺，影響不了大局。所以，要針對這種心理加強監督檢查。

對基層的監督檢查包括兩個方面，即來自于上級的監督檢查和來自于群眾的監督。上級的監督檢查直接有力。監督檢查的內容就是上級的統一要求以及根據“四個全面”的精神，結合本地實際制定的具體方案。 來自于群眾的監督，主要是群眾反映強烈的熱點、難點問題。 群眾反應的熱點難點問題，正是“四個全面”所要著力解決的問題，比如民生問題，領導干部的“四風”問題等等。說到底，讓群眾監督就是讓群眾參與改革，參與“四個全面”的落實。

責任編輯：凌 雁