我國農村土地流轉中農民權益的保障
——以一則土地強制征收案為視角

李　祎

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘476000)

?

我國農村土地流轉中農民權益的保障

——以一則土地強制征收案為視角

李祎

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘476000)

由于法律法規的不健全、政府職能定位的不明確以及農民自身法律素養的欠缺，在農村土地流轉中農民權益受到侵犯的現象時有發生。為了減少或者避免此類現象的發生，有必要制定一部專門的《農村土地使用權流轉法》，明確政府在我國農村土地流轉中的社會服務、監督管理、組織協調、社會保障以及調解糾紛等職能，提高農民自身的法律素質，使農村土地流轉更加規范，農民的合法權益得到切實保障。

土地流轉；農民權益；政府職能

當今農村土地流轉現象并不鮮見，而在土地流轉過程中，也時有侵犯農民權益的現象發生，特別是政府部門參與的農村土地流轉更有可能使農民權益受損。筆者在走訪調研中，遇見很多農民在土地使用權流轉中權益受損的案件，考究其背后的原因，既有法律規范層面的，也存在政府職能缺位或錯位的因素。本文以一則“反包倒租”的案例作為切入點，就土地流轉過程中權益受損后，農民可以尋求的行政救濟途徑加以探討。

一、農村土地流轉中的“反包倒租”現象

案例：2012年底，鎮里引進一項林業開發項目，需承包W村268畝土地。鎮政府將地址圈定后，則由村委會與農民溝通土地承包經營權的轉讓，遭到拒絕后，村委會單方擬訂了一份僅有四項條款的《土地承包經營權轉讓合同》，規定農民自愿將土地承包經營權交于村委會，每畝土地一次性補償六千元。迫于鎮政府和村委會的壓力，農民們被迫簽訂了合同。至于承包期限、補償費的分配、承包后的農民生活保障及期滿后土地承包經營權歸屬等問題，合同只字未提。后來，村委會與開發商簽訂了一份《土地租賃合同》，該合同對土地租賃的期限、面積、補償標準及補償費支付方式等都作了明確規定，但該合同對農民保密。簽訂合同已半年有余，土地補償費卻遲遲沒有落實。該村村民選了三個代表出面與各方協商，找到村委會要求收回土地，村委會拿出已簽訂的《土地承包經營權轉讓合同》，以合同已生效為由拒絕；找到開發商，開發商聲稱與農民們沒有合同關系；找到鎮政府，鎮政府卻一拖再拖。從2013年2月至2013年6月，失地農民在這些部門之間來回奔波，甚至去上訪、起訴，但都一一無果而終。很多失地農民只得背井離鄉，外出務工。

這是一則典型的政府強制征收土地，侵害農民權益的案例。經過分析，我們可以發現本案中的土地流轉存在如下問題。

第一，強制流轉取代自愿流轉?！掇r村土地承包法》第10條①規定了土地承包經營權的流轉應該遵循自愿原則。另外，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》②也明確規定：“農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則。”可見土地流轉應當遵循自愿原則。但是當地鎮政府及村委會卻不惜犧牲農民利益，運用強制行政手段干預土地使用權的流轉。

第二，農民土地使用權流轉主體地位被侵犯。依據《農村土地承包法》第10條之規定，土地承包方是土地流轉的主體；《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》也規定：“土地流轉的主體是農戶。”但本案整個土地流轉過程都是在鎮政府及村委會支配下，以它們的名義進行流轉。

第三，村委會壟斷話語權。在鎮政府的支持下，村委會以自身名義暗自與開發商締結一份包含土地流轉的實際面積、期限、補償標準及費用分配等信息的合同，但合同約定的條款內容、談判情況等，卻對農民予以保密，并且根本不考慮農民的要求，使農民徹底失去話語權。

第四，補償費標準不合理。為了能吸引外來資金，政府用盡量低的價格標準將土地發包出去。本案中農民僅獲得每畝土地六千元的補償費，明顯低于國家相關法律規定的標準。另外，土地都交出去大半年了，而土地補償費遲遲不能發放到失地農民手中，這其中也有政府截留挪用之嫌。

第五，失地農民缺乏生活保障。鎮政府讓農民失去生活的依歸之后不僅沒有及時發放土地補償費，也沒有為失地、無地農民建立完善的生活保障體系，更沒有在農民再就業的問題上提供必要的指導，導致大量失地和無地農民的生活無保障，以致離土離鄉，外出務工。

第六，糾紛調解機制不健全。當農民們對土地流轉中發生的不當行為提出異議，并找到鎮政府要求解決時，鎮政府對此采取不作為方式，致使農民受損的權益無法及時得到救濟。

該案例不是一個偶發事件，這種侵害農民土地權益的事件時有發生，各種問題和矛盾也逐漸突顯。據資料統計，從1987-2001年，全國僅非農建設占用耕地就3300萬畝，若按人均一畝計算，我國已形成了一個3300萬人的失地農民群體[1]。按照《全國土地利用總體綱要》，在2000-2030年間，占用耕地將超過5450萬畝。這意味著在未來的近三十年間，因各種各樣原因失地、無地的農民數量還將以更加驚人的速度增加。失地農民轉而成為無地農民，他們大多唯有外出打工，游離于城市與農村的邊緣，一個數量龐大的弱勢群體在我國已然形成。這些無地、失地和外出打工的農民，簡稱為“新三農”。離開了賴以安生的土地，農民們也失去了以土地為載體的諸多權益。

二、農民權益在土地流轉中受侵害的原因

農村土地流轉過程中，農民權益頻頻遭受侵害，其原因是多方面的，既有法律規范層面的，也有執法機關的原因，還有農民自身的因素。

(一)法律規定缺失或不完善

1.法律層次低，權威性不足

我國現行法律體系中涉及農村土地流轉的法律主要有《憲法》《民法通則》《擔保法》《土地管理法》《森林法》《農業法》《農村土地承包法》，截至目前，還沒有一部專門用來調整農村土地流轉的法律。其他規范農村土地流轉的法律規范都是國務院及其各部門發布的行政法規、部門規章和政策性文件，法律層次低，權威性不足。雖然我國《憲法》從根本法的高度確定了農村土地的使用權可以流轉，其他法律如《土地管理法》《農業法》《土地承包法》也進一步予以肯定，但關于農村土地使用權如何流轉、流轉的形式、內容、權利、義務、監督管理等內容都沒有進行規定。這些具體內容僅見于一些政策性文件，如《通知》等，由于政策性規定權威性不足，穩定性不強，導致實踐中農村土地使用權流轉無法可依。

2.法律規定之間相互矛盾

例如，根據《農村土地承包法》第37條③的規定，承包方若以“轉讓”方式流轉土地承包經營權的，應當經發包方同意。而該法第33條④、第34條⑤則規定土地承包權是否流轉以及流轉的方式由承包方自主決定，不受其他組織和個人的干涉。

(二)政府職能錯位和缺位

《農村土地承包法》《土地管理法》《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》⑥等一系列法律法規、部門規章和政策性文件，均明確土地流轉中農民權益的保護，已建立一套比較完善的土地流轉法律法規體系。然而，這些由法律明確賦予土地流轉農民的權益，為何他們享受不到呢？綜觀上述土地流轉案例，我們發現，排除法律規定自身的問題，政府職能的錯位、缺位是這一問題的另一關鍵所在。

1．政府職能錯位

(1)濫用行政自由裁量權。法律法規無論多么完備、嚴密，均不可能對所有的行政執法行為的范圍、幅度、方式等都作出規定，因此，法律為大量的行政執法行為留下了自由裁量的余地。但是，如果政府不合理考慮相對人的利益和相關因素，自由裁量權也極易被濫用，對國家、社會利益和行政相對人的合法權益造成損害。

首先，法律對土地權屬劃分不明確，讓行政權力有可乘之機。《憲法》(2004年修正案)第10條⑦規定農村土地所有權的主體是“集體所有”。這里的“集體”一般是指“農村集體經濟組織”。《土地管理法》第10條⑧規定， “集體”一共有三種：“村農民集體”“鄉(鎮)農民集體”“村內兩個以上農業集體經濟組織”。而實際上，鄉農民集體經濟組織并不存在，村農民集體經濟組織實際缺位，村民小組則只是農村群眾性自治組織，不具備行使農村土地處分的權力，從而造成農民集體土地所有權主體的模糊性。

其次，法律賦予農民享有土地承包經營權，實質上表明農民并不享有完全的土地處分權。雖然為了保護農民的利益，《農村土地承包法》對農民的土地承包經營權賦予了在承包期內可以繼承、轉讓、轉包、入股、交換、出租、聯合經營等處分權，這種承包經營權離所有權只有一步之遙，依然不是土地所有權[2]。這種家庭聯產承包責任制的設計，使得農民并不能自由處分自己的土地，必然還要受到來自行政權力的干預。

再次，法律對土地流轉中行政行為行使方式的規定過于簡單，缺乏可操作性。有關法律、法規對土地流轉的具體步驟沒有明確的規定，無法約束公共權力，規范政府行為。此外，在補償標準上，行政機關具有相當大的決定權。

然而，正是這種模糊的權屬規定、不合理的處分權設計及簡單的程序操作，使得行政執法權力有相當大的選擇余地。這種“過大”的政府權限，使政府“有權”干預土地流轉。憑借行政自由裁量權，行政機關不僅可以成為土地流轉的主體，還可以任意處分農民的土地，甚至以自己的名義對外進行土地流轉。更有甚者，由于行政權力壟斷了土地一級市場，行政機關可以根據自己所認為的“公共利益”，對農村集體所有土地實行強制性征收征用。在程序上，行政機關對土地流轉中的重大決策都是采取“一言堂”模式，幾乎從未就此舉行過聽證，他們將農民的意見和要求排除在制定決策所需考慮的因素之外。對于補償標準的制定，行政機關往往壓低補償標準，以此吸引開發商，最終受害的卻是失地農民。面對行政權力的侵犯，農民們的抵制往往顯得蒼白無力。

(2)違反依法行政原則。依法行政要求行政執法行為須符合法定權限、法定實體規則和法定程序。政府及其工作人員須遵守法制原則，在法律規定的范圍內行使職權，否則應承擔法律責任。在當前我國法律和政策二元化的社會中，行政行為不僅要依法律，還要符合政策。然而，事實上土地流轉中行政機關違反國家的法律和政策的執法行為時有發生?！掇r村土地承包法》和《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》均明確規定土地使用權的流轉須“依法、自愿、有償”，農業部發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》也明確承襲上述規定⑨。然而，行政權力在介入土地流轉過程中，往往手段粗暴，方式簡單，并不與農民進行充分的協商和溝通，采取下指標、搞攤派的辦法強制流轉，甚至越俎代庖，直接操辦。在有些地區，鄉、村組織將土地流轉作為增加鄉鎮收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預農民的土地流轉，嚴重損害了農民的利益。就如上述案例中的失地農民反映，對于《土地承包經營權轉讓合同》，他們當時是“不同意”也得“同意”，根本沒有選擇的余地。

(3)違反行政執法公開原則。行政執法公開原則是指行政執法行為除依法應保密的以外，應一律公開進行；有關行政會議、會議決議、決定、其他各種文件以及行政機關及其工作人員的活動情況，應允許公眾查閱、知曉和評論。行政執法公開原則是打造“陽光政府”的重要手段，通過公眾監督機制，能有效地防止行政權力的濫用，杜絕腐敗。遺憾的是，行政機關的很多執法行為并未公開。

首先，補償標準不公開?！锻恋毓芾矸ā返?7條⑩規定了征收耕地的補償費和安置補助費的幅度，即被征收前三年平均產值的6—10倍，如遇特殊情況，最高不得超過30倍?？梢?，該法賦予了政府在征地中就補償標準所享有的自由裁量權。但出于擔心農民對補償標準有異議等考慮，政府往往并不向農民告知流轉土地的具體補償標準及計算方式等詳細信息。

其次，補償費分配問題不公開。很多地方政府對于補償費用什么時候到位，什么時候發放，失地農民應得的補償額等情況，采取盡量隱瞞的做法。這種做法的目的只是為了方便政府暗箱操作，任意抬高、降低或者截流補償費。有關資料顯示，在最終出臺的土地流轉補償費分配份額中，“地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%”[3]。

最后，土地流轉市場信息不公開。對于土地流轉市場上的補償費標準、土地流轉的市場行情、土地流轉后的承包方經營情況等信息，政府一概予以保密或不予主動提供。熟諳市場行情的政府一方面低價接收農民的土地，另一方面又以較高價將土地發包出去。政府成為土地流轉市場上的操控者。此舉影響農民作出符合自己利益的選擇，嚴重侵害了農民的知情權。

2．政府職能的缺位

(1)未履行社會保障職能。在當前的中國農村，土地不僅擔負著生產職能，更是擔負著生活保障職能。農民一旦失去了土地，便失去了賴以生存的基本生產資料。目前農民社會保障制度建設遠遠落后于城市，養老、醫療、失業等各項基本社會保障尚屬起步階段，覆蓋率處于低水平。而失地農民是一種新的社會現象，還未納入城市居民社會保障的范圍。失地農民便成為“務農無地，上班無崗，低保無份”的“三無農民”。在實際交易中，由于土地流轉的補償費往往都是一次性支付，因此這意味著在今后的數十年里，失地農民只能依賴這些微薄的土地補償費維持生計。如何建立完善的社會保障機制，如何為失地、無地及需要外出務工農民提供再就業的機會等問題，便現實地擺在行政部門面前。

(2)調解職能履行效率低下。有關土地流轉的糾紛在農村并不鮮見，農民之間的糾紛，農民與村委會之間、農民與開發商之間的各種糾紛，其中有些糾紛，法律規定可以由政府來調解解決。然而鄉鎮政府并未設立這方面的專門機構或專人來解決這些糾紛，一旦糾紛找上門來，政府不得不放下手頭的其他工作來解決。這種解決糾紛的方式必然導致效率低下，很多糾紛久拖不決。

(三)農民自身素質不高

相較于城市居民，農民的法律素質相對偏低，具體體現在以下幾個方面：第一，農民法律知識缺乏，不了解法。據調查，大部分村民不了解與自身生產經營活動密切相關的國家現行的法律有哪些，對自己享有權利和應履行義務一無所知，更不會用法律武器來保護和捍衛自己的合法權益。第二，農民的法律意識淡薄，不知道用法。相當一部分農民對法律沒有概念，在自己的權利受到侵害時，習慣性地尋求“權力”而不是“法律”來維護自己的權利。第三，農民的法律信仰程度低，不信任法。第四，農民的權利意識淡薄，不知道維權。由于受歷史文化傳統的影響，我國農民的義務觀念濃厚，而權利意識淡薄，使得他們在基本權利受到侵犯時，大多不知道尋求法律保護或者即使知道可以得到法律保護卻拒絕主張。

三、土地流轉中農民權益保障的對策

(一)制定《農村土地使用權流轉法》

為了克服我國現行農村土地使用權流轉立法不規范、不系統、操作性差、層次低的弊端，建議制定一部用來調整農村土地使用權流轉的專門法律——《中華人民共和國農村土地使用權流轉法》，對農村土地使用權流轉的原則、方式、程序、監管、法律責任等方面進行明確的規定，對農村集體建設用地使用權流轉、農村宅基地使用權流轉和農村土地承包經營權的流轉起到總領性的作用。

(二)明確政府在農村土地流轉中的職能

行政執法行為如果超越法律政策規定范圍，濫用職權，屬于行政亂作為；但是行政執法行為消極對待法律政策，不履行法定職責，屬于行政不作為。行政亂作為和行政不作為，就是行政執法行為錯位和缺位的表現。這些行為都是違反行政法的不適當行為，它必然給相對人利益帶來危害，不符合現代行政法對政府職能建設的要求。服務型政府是現代行政法對規范政府行為的必然要求。因此，按照服務型政府和法治政府的要求，土地流轉中的行政執法行為在有些領域必須作為，而在不該作為的情況下必須保持不作為。具體來說，規范的行政執法行為在土地流轉中包括以下部分。

1．社會服務職能。政府應當加大土地流轉的法律政策宣傳，增強農民對土地流轉的正確認識；發布政府掌握的有關土地流轉的各種信息及各種優惠政策，不斷完善公共設施條件和提供良好的公共服務。就當前農村土地流轉市場而言，其公共產品和服務包括交通、通訊、電網等農田基礎設施，保障農業生產的水利基本建設，大江大河的治理及農村教育科研、信息、技術服務、公共秩序的維護等。另外，鄉鎮政府還需加強對農民的法律援助服務，提供土地流轉的各項法律咨詢；建立農村土地信托網絡，成立土地信托服務中心，構建土地信托服務體系；提供土地流轉的中介協調和指導簽證服務。

2．監督管理職能。政府要監督檢查土地流轉市場主體的經營活動，維護市場秩序，懲處違法行為，促進中介組織發揮作用。市場經濟是競爭經濟，優勝劣汰是其必然規律，也是經濟發展的內推力。競爭的殘酷性和利益性使經濟主體間的競爭方式和手段復雜多變，彼此間沖突不斷。政府就要堅持依法行政，以合理的方式、嚴格的程序、公平的結果維護市場主體間的公平競爭。監督檢查市場主體的經營活動，對損害他人利益，破壞公平競爭的市場主體予以嚴懲[4]。政府要嚴格按照《土地管理法》等法律的規定，加強對土地流轉的管理。鄉鎮政府應對土地流轉的備案存檔、土地流轉合同的管理或鑒證、土地流轉政策的落實等情況加強管理；要做好涉及土地流轉的資格審查、合同公證、檔案管理和動態監測等工作。

3.組織協調職能。嚴格依照法律法規要求，貫徹執行中央政府政策，調節本行政區域土地流轉供需之間的關系、資源配置結構及收入分配，促進土地流轉市場的健康發展。鄉鎮政府要致力于營造一個有利于各種資源優化配置的市場環境，集中精力搞好組織協調、宏觀管理工作。直接參與土地流轉活動或用行政手段按“運動”方式干預企業或農戶的土地流轉活動不是市場經濟條件下政府的行為取向。在土地流轉中，鄉鎮政府和村級“準政府”往往承擔著土地流轉的中介職能，但這要和政府的行政管理職能嚴格區分，不能混淆。對這種中介職能不能夸大，更不能直接介入謀求利益。

4.社會保障職能。農民在失地的同時也失去了農民身份，成為“務農無地，上班無崗，低保無份”的“新三農”，他們既不像農民有土地，也不像城市居民、失業工人那樣有“三條保障線”[3]。失去土地的農民僅僅依賴土地補償費過日子，有的農民生活水平不升反降，比土地流轉之前的生活更困難。完善保障體系是保護失地農民利益的重要措施。鄉鎮政府可考慮引導農民從土地補償費中拿出一部分，再由財政提供一部分資金建立起農村社會保障體系。使醫療體系和保險體系成為土地保障的替代機制，解決農民的后顧之憂。各地可以根據農民自愿的原則，因地制宜、形式多樣地開辦養老、醫療、生育、傷殘等保險業務。另外，有條件的鄉鎮政府還可以引導農民再就業，建立失地農民技能培訓機構，開辦鄉鎮企業，吸收失地農民進入企業成為工人。

另外，針對農村土地糾紛案件日益增多的現狀，為了有效地解決農村土地糾紛，建議設立公益性和中立性的農村仲裁機構，該機構可在鄉鎮政府的指導下，參照《仲裁法》的規定設置，并參照其有關仲裁程序、仲裁執行的規定來實施，根據當事人的申請，就土地確權、土地流轉等糾紛實施仲裁，使仲裁發揮過濾器的作用，實現矛盾糾紛的合理分流，切實減輕法院和有關行政機關的工作壓力。

(三)提高農民自身的法律素質

推進依法治國，提高農民法律素質，應從以下幾個方面作出努力：首先，完善我國現行有關土地使用權流轉方面的法律，提高立法質量，切實保障農民的地位和合法權益，這是提高農民法律意識的前提。其次，深入開展普法宣傳教育活動，提高農民的法律知識水平。對農民進行普法活動，在內容選擇上，要盡量與農民的生活實際結合起來。如針對農民在土地流轉中所困惑的一系列問題，將《農村土地承包法》《物權法》等法律中與農民聯系較為密切的相關法條給農民作逐一的講解和解釋，逐步引導農民了解和掌握與其生產、生活相關的法律規定。在普法形式上，力求靈活多樣，要選擇與農民相適應和易于接受的形式。在時間跨度上，要持之以恒，長期不懈，不能搞形式主義，做表面文章，把普法工作制度化、法制化、長期化。最后，重視農村教育事業，全面提高農民文化素質。要加大農村教育的投入，開展多種形式的成人教育，提高農民的綜合素質。

注釋：

①《農村土地承包法》第10條：國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。

②中共中央于2001年12月30日發布的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，其中明確規定了土地流轉的各事項，作為各級黨委和政府做好土地流轉工作的指導方針。

③《農村土地承包法》第37條：土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。

④《農村土地承包法》第33條：土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：

(一)平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；

……

⑤《農村土地承包法》第34條：土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。

⑥另外，國務院批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》，更是明確了其中土地流轉農民權益的保護問題，體現了國家對土地流轉農民權益的重視。

⑦《憲法》第10條：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

⑧《土地管理法》第10條：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。

⑨《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第2條：農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。

⑩《土地管理法》第47條：……征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍?！勒毡緱l第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。

[1]喻國華.失地農民權益流失與保障機制[J].生產力研究,2006(6).

[2]胡小平,孔喜梅.農村土地使用權流轉與農民利益保護[J].經濟學家,2005(6).

[3]譚均云.土地流轉中失地農民利益保護問題探討[J].甘肅社會科學,2004(6).

[4]田寶玉.土地流轉中政府的角色定位與農民利益的保護[J].農業經濟,2004(9).

【責任編輯：李維樂】

2016-04-12

李祎(1985—)，女，河南寧陵人，博士，主要從事行政法學、法律社會學研究。

D922.3

A

1672-3600(2016)10-0091-05