勞教制度改革的路徑選擇
——以分流處理為方向

時　斌

(安陽師范學院，河南 安陽455000)

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勞教制度改革的路徑選擇

——以分流處理為方向

時斌

(安陽師范學院，河南 安陽455000)

2013年12月28日，勞教制度正式被廢除，這并不意味著對原來的勞教對象將放任不理，但改革為輕罪制度、建立保安處分制度、制定違法行為教育矯治法或教養處遇法和納入社區矯正等解決方式，并不是最佳的解決方案。后勞教時代應該按照分流處理的途徑進行解決，即對于原勞教行為，屬于正當行為應予保護；屬于刑法禁止、尚不夠刑事處罰的行為，納入刑法處理；屬于賣淫嫖娼行為，進行治安管理處罰；屬于吸食毒品這樣的自損行為，根據相關規定作出相應的處理即可，以維持我國對違法行為的二元制裁體系。

后勞教時代；分流；二元制裁體系

2013年12月28日，全國人民代表大會常委會第六次會議通過了《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》，這標志著勞教制度改革終于邁出了決定性的一步，被正式廢除了。那么，隨之而來的是后勞教時代被勞教行為該怎么處理的問題。要回答這一問題，就必須了解勞教制度被廢除的原因。

一、問題提出：為什么要廢除勞教制度

(一)勞動教養制度的產生及演變

要解決后勞教時代向何處去的問題，就需要對勞教制度的歷史發展脈絡有一個清晰的認識。我國的勞教制度大致經歷了以下幾個重要的發展階段。

1.勞教制度的萌芽。新中國成立之初，在全國開展了大規模的鎮壓反革命運動。1955年中央出臺的《關于肅清暗藏的反革命分子的指示》規定了有關勞動教養的處罰內容，這是中央文件中第一次明確出現勞動教養的規定①。從指示的內容來看，明確的勞教對象是黨、政、軍、群、企事業單位的一些“反革命分子”和“壞分子”。1956年中央《關于各省、市應立即籌辦勞動教養機構的指示》對勞教相關內容作了進一步具體的規定。

2.勞教制度的確立。1957年8月，全國人大批準了《國務院關于勞動教養問題的決定》，該決定將被勞動教養對象由原來的“反革命分子”和“壞分子”兩類人擴展到四種人②。該文件是我國勞教制度確立的第一個正式法律文件。因此，通說認為，中國的勞動教養制度創始于1957年。1961年，公安部《關于當前公安工作十個具體政策問題的補充規定》將勞動教養的期限規定為2至3年，但是對于勞教過程中表現差的勞教對象，可以適當延長期限。十年“文革”期間，由于法律成為一紙空文，勞教制度基本停滯。

3.勞教制度的重新施行。1979年11月，全國人大常委會批準了國務院下發的《關于勞動教養的補充規定》，這是對1957年國務院文件決定的進一步補充，在補充規定里又將勞教的期限修改為1年至3年，必要時得延長1年。1982年國務院下發的《勞動教養試行辦法》將勞教的對象擴大為“家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件”的人③。1986年頒布的《治安管理處罰條例》將勞教對象在原來的基礎上又增加了三類人員：“一是賣淫、嫖娼以及介紹、容留賣淫、嫖娼的人；二是賭博以及為賭博提供條件的人；三是制作、復制、出售、出租以及傳播淫書、淫畫、淫穢錄像或者其他淫穢物品的人。”④2002年公安部頒布的《公安機關辦理勞動教養案件規定》進一步將勞教對象擴大為“十類人員”⑤。

4.勞教制度的廢除。隨著依法治國的深入推進，公民的法治思維、法治意識日益增強，加上實務中接連發生一些為社會高度關注而極其不合法律規定的勞教案件，勞教制度成了人們口誅筆伐的對象，受到越來越多的批判和抨擊。2013年，中央政法委在全國會議上宣布從當年起決定停止使用勞動教養制度。2013年12月28日，全國人大常委會第六次會議通過決議，依法廢除了勞教制度，這意味著在我國已經實施50多年且遭受非議頗多的勞教制度壽終正寢。

(二)勞教制度本身存在的問題

勞教制度的產生有其一定的合理性，產生了一定的積極作用，但沿用多年弊端叢生。

1．合法性缺失

第一，勞動教養制度存在形式合法性的缺失。從勞教制度發展的歷史過程看，國家對該項制度的規定主要集中在國務院以及公安部門下發的相關文件中，如《國務院關于勞動教養問題的決定》《國務院關于勞動教養的補充規定》《公安機關辦理勞動教養案件規定》以及《關于進一步加強和改進勞動教養審批工作的實施意見》等，這也是勞教制度存在的法律根據。根據特定的時代背景，1954年《憲法》和1978年《憲法》只賦予全國人大常委會制定法令的權力。而上述規定中《國務院關于勞動教養問題的決定》以及《國務院關于勞動教養的補充規定》是由全國人大常委會批準，在當時看來，其效力可視同法律，這說明當時勞動教養制度的存在有其合法性。但是，1982年《憲法》通過后，尤其是2000年《立法法》頒布后，這種情況發生了根本性的變化。根據現行《憲法》的規定，只有全國人民代表大會及其常委會有權制定法律，而根據《立法法》第8條，“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”，只能制定法律。上述幾個規范性文件便失去了合法性的依據。

第二，勞動教養制度存在實質合法性的缺失。我國現行憲法第二章規定了公民的基本權利和義務，把勞動教養制度和公民的基本權利兩相對照，會發現有不相協調之處。現行憲法規定：“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”此處規定的“逮捕”不應狹義地理解為刑事訴訟法中規定的作為刑事強制措施的逮捕，而應理解為任何與刑事訴訟法中逮捕具有相同強制力、相同法律效力的法律強制措施和處罰⑥。對比勞動教養制度的規定，就會發現其中存在的問題：一是勞教制度規定的期限過長，一般為1到3年，必要時得延長1年；二是勞動教養的審核批準沒有經過相應的司法程序，其審批事實上基本是由公安機關來決定的，這與憲法的規定是相違背的。

2．定性存在模糊

關于勞動教養的法律定性，在不同時期相關的法律、法規及文件中存在著不同的說法。從早期的情況來看，傾向于將之定位于行政強制措施。如1957年《國務院關于勞動教養問題的決定》規定：“勞動教養，是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法。”1982年頒布的《勞動教養試行辦法》規定：“勞動教養，是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法。”近年來的趨勢又傾向于認定為行政處罰。如1995年《關于進一步加強監獄管理和勞動教養工作的通知》規定：“勞動教養所是國家治安行政處罰的執行機關。”由此可見，對該項制度的定性沒有明確統一的規定。

理論界對勞動教養的定性也存在不同爭議，大致有三種學說：“行政強制措施說、行政處罰說以及刑事處罰說”。其中影響較大的是“行政處罰說”，具體理由：一是實行該制度的依據是相關行政法規，其執行機關主要是公安部門，對其救濟的途徑是行政復議；二是國務院相關文件對其作過行政處罰的界定，但是由于勞動教養的期限較長，最長甚至可以達到4年，因此，勞動教養是一種特殊的、處罰最重的行政處罰。由此，我國事實上建立了制裁違法犯罪的“治安管理處罰、勞動教養、刑罰”三元體系。此外，勞教制度在使用過程中有關部門不斷擴張適用范圍，導致勞動教養的適用對象越來越廣泛。

3．實踐中容易被濫用

第一，勞動教養適用范圍的不斷增加，給執法實踐帶來很多不便。從勞動教養制度初創時的兩類人員到快速發展階段增加到“四種人”，再到恢復階段的六類人員，最后到2002年公安部通過的《公安機關辦理勞動教養案件規定》規定的十類人。并且隨著各種社會矛盾的增多和維穩壓力的增大，從中央到地方對勞教對象的適用有不斷擴大的趨勢，與此同時，有關規定勞教的法律法規存在著很多不相協調甚至矛盾的規定，這在實踐中都加劇了適用勞教處罰的混亂性，在一定程度上也對法律的權威性和嚴肅性造成了很大的損害。“勞動教養制度成為一些官員濫用職權打擊報復的利器，近些年來行使檢舉權的公民、發牢騷的公民、上訪討說法的公民等被勞動教養的事情可謂屢見不鮮。”[1]

第二，管理機構權責不明、程序規定模糊及監督機制不健全，嚴重影響了勞教制度的有效實施。關于勞動教養的管理機構，從早期的由民政部門和公安機關兩家單位共同負責的勞動教養所，到后來的由民政、公安、勞動部門三家單位共同領導和管理的勞動教養委員會，再到2002年主要由公安機關來承擔的勞動教養審批委員會。從上述的有關不同規定可以看出，勞動教養在適用過程中，其管理機構是由多個不同部門組成，但對其處罰是由同級政府勞教委員會作出的，由于操作過程中不同部門的職權劃分并不明確，實際的情況往往是公安機關一家獨大。公安機關既是運動員又是裁判員的狀況使得監督流于形式。

二、“后勞教時代”幾種替代性方案評析

對于勞動教養制度施行以來帶來的諸多弊端，理論界的多數意見是對勞教制度進行改革。面對勞動教養制度已經廢除的事實，目前的解決方案主要有以下幾種。

(一)改革為輕罪制度

該說認為，“建構具有中國特色的輕罪制度應當是一種理性的選擇”[2]，主張取消一般違法和犯罪的區分，建立包含一般違法和犯罪的大犯罪概念，并對犯罪進行分層，將犯罪分為輕罪和重罪，將勞教對象作輕罪處理，設立輕罪法庭進行便捷化審理，目的是為了更好地在嚴重犯罪和輕微犯罪之間合理分配司法資源，實現集中大部分資源來對付那些嚴重犯罪，而對輕微犯罪采取寬松的政策和更為快捷的處理機制，從而以最少的刑罰資源投入達到最大的控制和預防犯罪的效果[3]。筆者認為，該主張操作難度大，可行性比較小。因為我國刑法強調一般違法和犯罪的區分，犯罪門檻較高，法定刑較重，建立輕罪制度，將會導致犯罪門檻的降低和犯罪圈的擴大，操作過程中會出現下列困難：一是刑法的立法改革步伐過大，需要大幅度修改《刑法》《治安管理處罰法》《行政處罰法》等法律，全面調整我國違法犯罪制裁結構，同時會造成實際犯罪量呈幾何級數增長，案件成本也會迅速增加，執法隊伍也存在嚴重不足；二是人們的思想觀念難以跟上，長期以來只有嚴重違法才被認為是犯罪，短期內人們很難接受交通違章這樣的行為和犯罪畫上等號。

(二)建立保安處分制度

該說認為，“勞教制度的改革方向應為保安處分，主張建立保安處分制度，取代勞動教養制度”[4]。所謂保安處分，是指國家基于保衛社會之需要，對于具有特殊人身危險性的人，以矯治、感化、醫療、禁戒等手段，替代或補充刑罰適用的各種保安措施的總稱[5]56。保安處分制度和勞動教養存在著本質的不同：第一，保安處分是預防性措施，勞動教養是懲罰性措施；第二，保安處分針對的是具有特殊危險性的人，勞動教養針對的主要是一般違法、又不夠刑事處罰的人；第三，保安處分強調教育改善，勞動教養強調懲罰和制裁。該說的主張正像有的學者批評的那樣，“借鑒大陸法系國家的保安處分制度改造我國勞教制度的建議，屬于比較法研究中的嫁接錯誤，不足以解決勞教對象的轉化處理問題”[6]。該制度和保安處分制度是兩種完全不同的制度，他們的處理對象也有明顯的不同。因此，是否建立保安處分制度和勞動教養制度的廢除無關，保安處分制度并不能解決勞動教養制度廢除后的問題。

(三)制定《違法行為教育矯治法》或《教養處遇法》

該說主張，應當以“違法行為教育矯治”或者“教養處遇”取代“勞動教養”[7]，形成“治安管理處罰—違法行為教育矯治—刑罰”三元制裁體系。這是學界一種影響較大且得到立法機關一定程度上認同的觀點。全國人大先后于2005年、2007年兩次將《違法行為矯治法》列入立法計劃；2011年，最高法院等十部委公布的《違法行為教育矯治委員會試點工作方案》將南京、蘭州、鄭州、濟南等四個城市作為勞教制度改革試點城市。該方案的亮點是適用和決定程序的司法化。但是，筆者認為該方案只是將勞動教養制度換了個稱呼，改變了一些程序，本質上并沒有發生變化，仍然維持了三元的制裁體系，屬于換湯不換藥的做法，而且以制定新法的形式來進行，費時費力，出力不討好，屬于完全沒有必要的做法。

(四)納入社區矯正

該說主張以社區矯正制度作為勞動教養制度的替代制度。該說認為，“社區矯正制度在我國實施已經有十多年了，學者們對它的研究也取得了豐碩的成果，因而社區矯正制度在理論基礎和司法實踐上都具有我們可以借鑒的豐富資料和經驗。同時社區矯正制度具有勞動教養制度無可比擬的獨特的優勢，所以我們只要秉承正確的價值理念，遵循正當的法律程序，其必然能夠有助于依法治國目標的實現”[8]。社區矯正的處罰方式與刑事處罰明顯不同，犯罪分子與社會不需要隔離，通過教育改造的方式即可實現處罰的目的。社區矯正制度是我國《刑法修正案八》通過后正式在我國刑法中出現的一項制度，我國刑法明確規定：“對判處管制的犯罪分子，依法實行社區矯正。”根據我國相關法律、法規和司法解釋的規定，它適用的范圍是觸犯刑事法律的特定人群，如被判處管制、緩刑、裁定假釋以及剝奪政治權利、暫予監外執行等。因此，社區矯正的對象是觸犯刑法而又不需要監禁矯正的犯罪人，這和勞動教養的對象是不一致的，試圖以社區矯正來解決廢除勞動教養的身后事是不現實的，并且目前國家還沒有出臺《社區矯正法》，該制度依然處于探索階段，在這種情況下盲目擴大社區矯正的適用，也是不妥當的。

三、改革路徑：根據行為性質的不同進行分流處理

從我國相關法律法規對勞教的定位來看，無論將其定位為行政強制措施還是行政處罰，都表明立法者企圖維護“治安管理處罰—刑罰”的違法犯罪的二元制裁體系，即對一般違法行為進行治安管理處罰，對于犯罪行為進行刑罰處罰。但在事實上，由于勞教制度的存在，勞教制度面臨的悖論是以“行政措施”之名行“刑事處分”之實，因為其處罰的嚴厲程度超過了輕微的刑事處罰[6]。我國事實上存在的對于違法犯罪行為的制裁體系是“治安管理處罰—勞動教養—刑罰”三元制裁體系，其中，刑事處罰處于最頂層，以刑法為依據，懲罰具有嚴重社會危害的犯罪行為；治安處罰處于最底層，以《治安管理處罰法》為依據，處罰一般的行政違法行為；而處于中間環節、銜接刑事處罰與治安處罰的是我國特有的強制教育措施，主要包括勞動教養制度、收容教育制度等規定，這些特有教育措施主要處罰輕微的犯罪行為以及嚴重的行政違法行為。從懲處的嚴厲程度來看，刑罰最嚴厲，勞動教養次之，治安處罰最輕。從表面上看，三元體系邏輯嚴密、銜接順暢、輕重有度，但在實際上卻造成了種種混亂。有學者將其總結為：一是在實體法上，“罰”出多頭；二是在組織上，司法權與行政權混淆，國家權力分配混亂；三是在程序上，“刑罰”施與過程的法治化、程序化嚴重不足；四是在適用對象上，相互交叉、重疊、雜亂無章[9]133-139。目前，在廢除了勞動教養制度之后，我國懲治違法犯罪行為的法律體系又恢復了其本來面貌即治安處罰和刑罰處罰的二元體系。對于這樣的二元體系應該維護，但后勞教時代，確實不能一廢了之。針對勞動教養對象的不同，我們應該對被勞教行為進行分流處理。

(一)對于正當行為應予保護

勞動教養制度遭到詬病和反對的一個重要原因就是很多本來就不應該納入勞動教養的公民行使正當權利的行為，如上訪、表達正當言論等行為也被作為勞動教養處理了。對于這類行為，不但不應加以處罰，而且應當予以保護。

(二)對于原來納入勞動教養的人員進行分流處理

根據2002年《公安機關辦理勞動教養案件規定》，勞教對象(被勞教行為)為十類人員，這十種勞教對象大體可以分為兩類：一類屬于實施刑法禁止、尚不夠刑事處罰的行為；另一類屬于特殊主體的行為，如賣淫嫖娼、吸毒、注射毒品成癮而屢教不改的行為。

1．納入刑法處理。對于上述刑法禁止、尚不夠刑事處罰的行為，納入刑法之中，根據相關的刑法規定作為刑事案件予以處理。事實上，2013年最高法、最高檢分別制定的《關于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》司法解釋，在相當程度上已經作出了處理。從表面看，這兩個司法解釋雖然僅僅涉及盜竊罪和尋釁滋事罪兩個罪名，但是涉及實際適用勞動教養的對象(行為)卻占有很大的比例。其中因盜竊等侵犯財產行為被勞教的占勞教人員的百分之四十。上述兩個司法解釋將這兩個罪名認定標準適當降低并加以明確，基本可吸納前述“實施刑法禁止、尚不夠刑事處罰的行為”，即將盜竊罪和尋釁滋事罪的“數額較大”或“情節惡劣”的“入罪門檻”適當降低，同時體現勞教適用條件中“屢教不改”的行為人特征，有效吸納了過去需要適用勞教處理的行為[10]。

2．特殊主體特殊處理。對于其中特殊主體賣淫嫖娼、吸毒、注射毒品成癮，屢教不改的本來就不屬于刑法禁止的行為，勞教廢除之后，對于賣淫嫖娼行為，使用治安管理處罰即可。對于吸食毒品這樣的自損行為，1995年國務院頒布的《強制戒毒方法》、2007年頒布的《禁毒法》、2011年頒布的《戒毒條例》等規定了社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復等措施，這些規定基本已經可以應對現實的情況，根據相關規定作出相應的處理即可。

四、結論：回歸“治安管理處罰—刑罰”二元制裁體系

勞動教養制度是在特定的背景下產生的，有其存在的合理性，并在特定時期也發揮了積極作用。但在新時期也存在種種問題，功能發生了異化，甚至成了單純維穩的工具，弊遠遠大于利。問題的本質在于勞動教養權不恰當地分割了刑罰權和治安處罰權。因此，我們的改革只要將其“回歸”就行了，正所謂“愷撒的歸愷撒，上帝的歸上帝”，讓本來屬于《刑法》調整的行為回歸刑法規制，讓屬于《治安管理處罰法》調整的行為回歸《治安管理處罰法》處理。

由于目前的《治安管理處罰法》和《刑法》的規定存在著一定程度的不銜接之處，如《治安管理處罰法》規定的最嚴重的處罰就是15日的行政拘留(并罰時不超過20日)，而刑罰中最輕的管制刑是3個月。要實現治安處罰和刑罰的無縫對接，從長遠來看，可以修改《治安處罰法》和《刑法》的相關規定。第一，增設新的刑種，擴大罰金刑的適用范圍。第二，適當延長治安拘留的時間最長到2個月或者“將《治安管理處罰法》中的‘強制性教育’修改或解釋為‘強制性社區服務’，時間可定為15日以上和3個月以下，以與刑罰中最輕的管制刑(3個月為起點)實現對接”[6]。第三，增設一些新的罪名，擴大犯罪圈，使得目前只有司法解釋規定進行處理的狀況上升到法律規定。

注釋：

①參見1955年8月25日中共中央頒發的《關于肅清暗藏的反革命分子的指示》，其中規定：“對這次運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和因為罪狀較輕，坦白徹底或因為立功而繼續留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造；另一種辦法，是不夠判刑而政治上又不適用繼續留用，放到社會又會增加失業的，則進行勞動教養，就是雖不夠判刑，雖不完全失去自由，亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。”

②參見1957年8月通過的《國務院關于勞動教養問題的決定》。

③參見1982年1月國務院頒布的《勞動教養試行辦法》。

④參見1986年全國人大常委會頒布的《治安管理處罰條例》。

⑤參見2002年公安部通過的《公安機關辦理勞動教養案件規定》。

⑥對公民人身自由的限制和剝奪，應當由中立的法院通過司法程序決定也是國際的通行做法(《公民權利和政治權利國際公約》第9條第1款規定：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”；第3款規定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應被迅速帶見審判官或其他經法律授權行使司法權力的官員，并有權在合理的時間內受審判或被釋放。”第14條第1款規定：“所有的人在法庭和裁判面前一律平等。在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”)

[1]莫洪憲,王登輝.從勞動教養事由的類型化看制度重構[J].法學,2013(2).

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[9]葉希善.犯罪分層研究——以刑事政策和刑事立法意義為視角[M].北京：中國人民公安大學出版社,2008.

[10]阮齊林.后勞教時代懲治違法犯罪的法律結構[J].蘇州大學學報,2014(1).

【責任編輯：李維樂】

2016-06-30

時斌(1979—)，男，河南新蔡人，安陽師范學院講師，中國政法大學刑法學博士生，主要從事刑法學研究。

D926.8

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1672-3600(2016)10-0086-05