我國農村建設用地

楊振+韓磊

摘要：微觀市場機制和產權制度安排是新型城鎮化進程中的重要基礎和推動力量，地方政府作為新型城鎮化的重要參與方，其高度依賴并構造出的土地指標流轉市場是典型的雙邊壟斷市場結構，博弈均衡達到的市場效率水平較低。城鎮化應建立在明晰的產權制度安排基礎之上，是產權交易和利益共享的結果，產權的弱化、調整、消失，將部分城鎮化增值收益置于公共領域，在對公共領域內的價值攫取過程中，交易主體非對稱的談判地位弱化了城鎮化進程本應有的“帕累托改進”性質。

關鍵詞：新型城鎮化；建設用地市場；土地指標流轉；市場博弈

在新型城鎮化過程中形成的土地指標流轉市場，是一個相對低效率、交易非對稱的市場結構，具有雙邊壟斷交易的典型特征。土地確權、頒證是市場化運作的一個基礎，但現有制度安排下，交易雙方談判地位的非對稱性使得“土地確權”成為政府在與利益相關主體博弈中降低交易成本的一個重要砝碼。在土地征用前后，交易雙方面臨的產權結構發生重要變化，處于交易弱勢的一方，其產權兼有“殘缺”和“缺失”的特征。

一、農村建設用地市場發育及運作模式

新型城鎮化需要以市場化運作為基礎和支撐，這一點基本得到學界共識，市場化運作保證資源配置朝著有效率的方向發展。沒有市場化運作體系下的城鎮化結果，資源誤置和資源浪費的現象比較嚴重，總是有可以進一步優化資源配置的空間。如何將建設用地市場化運作來促進城鎮化發展，是需要探討的一個重要議題。政府作為城鎮化過程的一個重要參與者，培育市場至關重要。但地方政府對市場化運作機制的認識還不夠準確、到位，有的甚至存在一些誤區。

目前城鎮化過程中出現的“形式上”的市場化和“本質上”的市場化存在質的區別。以城鎮化進程中的土地指標流轉市場為例，在18億畝耕地紅線的約束下，城鎮化過程需要的建設用地指標可以通過土地“增減掛鉤”政策取得，具體措施是對農村進行土地整理，然后將農村復墾土地（耕地）和城市建設用地指標等量置換，從而在增加建設用地的同時不減少耕地，做到“占補平衡”。從土地資產的利用效率上來看，通過改變土地的用途，土地指標的流轉和使用朝著有效率的方向發展，符合市場經濟關于效率的本質要求，有證據表明城鎮化對耕地減少還起到一些緩解的作用。但市場有效率的前提是自由的市場交易.是適當且充分定價的交易，且不存在定價和競爭扭曲.而土地指標流轉市場則不然。

在土地市場、尤其是土地指標流轉市場的構造上.政府在三個方面實行了“形式上”的市場化改造：第一，培育和完善市場主體。土地整理過程中出現了土地指標富余者（農戶），以及土地指標間接和直接需求主體（政府或企業），兩者構成了土地指標流轉市場上的重要參與者.所有的交易行為都是雙方在面臨各自約束條件下進行博弈而形成的均衡狀態。但目前，農民還不能直接參與土地交易，而是必須通過一個集體組織來完成，為了解決集體組織所有者缺位問題，必須構建真正能夠從事市場交易的主體組織，即承擔風險、自負盈虧的公司或企業。第二，組建和成立公司企業。農村出現富余土地指標后。有條件的農村成立了資產管理公司，經集體組織授權來對土地指標進行管理和交易。從產權交易的角度看，公司或企業的成立在一定程度上解決了所有者缺位問題，但衍生出了委托—代理問題，對公司與利益攸關方合謀行為的監管也變得十分困難。集體組織中的個人利益受損后，多人聯合維權的交易費用也可能非常高，因而市場交易還需要政府的規范和監管。第三，搭建交易及監管平臺。市場上的買方和賣方，需要在政府成立的各類交易中心中進行土地指標交易，如“農村產權流轉綜合服務中心”等。在交易過程中，政府可以要求交易雙方披露信息，防止合謀行為對集體利益的侵蝕。

經過這三個步驟的市場化改造，許多地方政府認為土地指標交易已經實現了市場化運作，交易行為符合市場規范，成交價格就是市場價格。這實際上是一種誤讀，政府構造的土地指標流轉市場，在“本質上”并不具有市場交易特征，這樣的市場構架是一個相對低效率、交易非對稱的市場結構。因為土地指標流轉市場具有“雙邊壟斷”的典型特征，在一定程度上，市場定價自由和市場競爭約束也受限制。

二、土地指標流轉市場博弈均衡與市場效率

為簡化分析，假定政府、農民（集體）、土地指標需求者是該市場中的三個參與者，在交易的各環節進行博弈，并以各自效用最大化為目標。博弈過程及均衡結果的非效率主要表現在：土地指標買者和賣者的唯一性使得合作變得困難；交易雙方談判勢力非對稱無法形成抗衡力量。從而導致交易效率比較低、利益分配不均等現象。

在此考慮一個三階段博弈過程：在博弈的第一階段，土地征用之前政府與農民（集體）的博弈。在這個過程中。土地指標的唯一合法買者是政府，而土地指標的賣者也只有農民（集體），這樣的交易結構導致交易中的事前和事后不穩定因素劇增。土地擁有者整理土地帶來的額外預期收益。可能因為土地征用后政府的不合作或違約而大大降低。政府事后違約的概率越大，農民（集體）的土地整理意愿越低。若交易一方向另一方預先支付部分收益，雙邊壟斷市場上交易的不穩定程度將大幅降低，理論上來說，對達成交易更迫切的一方或在交易中分享增值收益更大的一方會選擇預先支付的形式。現實中的土地指標流轉市場運作中，地方政府的預期增值收益更大，對完成交易的預期更強烈，因此如果地方政府預先支付給農民部分未來收益，交易則將更容易完成。因而，有效率的市場博弈均衡要求地方政府在這一博弈階段做出降低事后違約的承諾，從而降低交易的不確定性。但現實城鎮化進程中.有些地方政府要求農民預交一部分房款購買還未動工的新農村社區（回遷）房，這是違背經濟規律的一種做法.導致發生沖突的可能性也因此大增。在博弈的第二階段.土地征用過程中的“釘子戶”博弈。“釘子戶”是土地整理中最容易引起交易沖突的群體，當集體中的大多數成員同意征用方案時，“釘子戶”面臨選擇合作與不合作兩個選擇。在“農村資產管理公司”的制度安排下，“釘子戶”農民作為集體資產的股份持有者，其不合作的收益將比單純政府征地模式下的不合作收益大幅降低，同時促進“釘子戶”合作的成本也將大幅降低，因為集體組織成員也存在說服“釘子戶”從而獲得集體收益的動機。由此可以觀測到，第二階段博弈的均衡趨向于選擇合作模式，征地將更容易完成。在博弈的第三階段，政府完成土地征用后的土地指標需求方與政府博弈。一旦土地整理完成后，土地指標市場立即變成一個買方市場，政府成為唯一的土地指標合法持有者。當政府與土地需求者談判時，因土地指標供給方唯一，土地指標需求者的談判能力被削弱.最終的市場均衡是兩者共享收益，但政府將獲得土地增值收益的大部分。“農村資產管理公司”的成立和介入，打破了原有均衡狀態，使得土地增值收益在政府、農村資產管理公司和土地指標需求者三者之間共享，農民（集體）在增值收益中占的份額比前述均衡狀態下大得多。但其在指標價格談判中也處于弱勢，還容易出現事后“敲竹杠”問題。

從三個博弈的階段來看，政府在每個過程都是相對強勢的交易方。最分散的農民在交易中達成合作的交易成本相對較高。“農村資產管理公司”和實際的土地指標使用者在談判中居于不利地位。從市場結構上來講，土地指標流轉市場是一個低經濟效率的市場，“農村資產管理公司”在一定程度上矯正了扭曲的增值收益共享機制，“農村資產管理公司”的制度安排是原有征地模式下的帕累托改進。但更重要的是，在土地指標交易市場中，無效率還表現在對定價和競爭行為的限定和扭曲。現有定價機制下土地指標成交價格并不是按照指標的稀缺性來確定，交易價格是政府定價，政府對農民集體所有土地征收補償水平普遍較低。競爭機制是市場有效發揮作用的另一個重要因素，在土地指標市場中也沒有完全發揮作用。一方面，在土地征用過程中，政府以公共利益為由征用農民集體所有土地，不存在交易上的競爭，土地資源定價并非合意的市場價格。另一方面，界定“公共利益”本身也不是競爭性過程，若農民和政府在界定“公共利益”的范圍上可以討價還價，也是提升效率的一個渠道。

三、集體土地產權安排及其異動

在土地指標交易過程中，產權配置事實上在交易前后發生了許多變化，行為主體面臨的約束條件不斷調整和改變，并直接影響了參與人的行為模式。部分權利無法被清晰界定，因而被置于公共領域，對這部分價值的攫取成為交易雙方博弈的目的。城鎮化過程也同時伴隨部分權利的弱化和消失，從而導致新一輪的價值重新分配，而經濟成果的分享與成本分擔的不對稱導致利益分配不公平，因而現階段城鎮化過程的“帕累托改進”性質被削弱。

1.農民集體土地確權的短期與長期效應

對農民集體土地的征用，首先要承認農民（集體）對集體土地的所有權屬，然后才能在此基礎上進行交易，即便交易可能不是自由的。明晰土地產權有諸多好處，這也是許多地方政府在促進城鎮化發展中的一個寶貴經驗。

從法律上承認農民對土地的權利，能夠在一定程度上保護農民的土地權益，但農民對土地的權利并不是固定不變的，而是受農民保護程度、他人奪取動機和政府保護程度三個方面影響。他人是否有奪取農民土地權利的動機？有證據表明，土地融資成為地方政府財政和城市化資金的重要來源。我們發現，當土地財政占地方政府財政收入比例非常高的情況下，政府強制征用農民土地使用權的意愿和行為都將大增。通過市場方式占有比其他（如暴力）解決方式更有效率.但在這個問題上，政府的占有行為并沒有通過真正的市場價格對農民進行補償，政府對農民土地的確權，是保護了農民對土地所有權，但是部分侵蝕了農民對土地的使用、收益和處置的權利。

對農民土地確權有助于降低交易成本，理論上來說是符合經濟效率的行為方式。但是，在一個非市場化運作、交易地位非對稱的體系中，明晰的土地產權可能更多的是降低政府的交易成本：政府在法律保護下更容易低成本地進行土地征用。對農民土地進行確權后，在談判地位不對等的情況下，農民非自愿交易可能出現（如農民被強制簽訂協議），但有了實體的土地確權證書這一法律文件作為交易憑證，政府節省了事后處理糾紛的交易成本。事前的非自愿交易因為有了確權證書的背書，更容易被解讀為“自愿交易”，這意味著政府事后的違約動機將被加強。因此，短期內，政府反而可能是土地確權最大的受益方；而長期來看，隨著城鄉統一建設用地市場的建立、交易雙方地位更趨于對稱、交易環節更趨于透明，土地確權是農地市場化過程的必由之路，是保護農民利益的需要。因而應“揚長避短”。在對土地確權的同時，需要充分賦予農民自由談判的權利，使得農民（集體）也可以成為土地指標的直接供應者。現實中“農村資產管理公司”就是提高議價談判能力的重要力量，也是土地確權這一約束條件下的新均衡狀態，均衡狀態下政府則成為保護交易、保護產權的主體。

以上分析表明，農民對土地的權利事實上非常弱，可喜的是農民的土地部分權屬得到了法律保障，但令人擔憂的是農民無力保護部分應當得到保障的土地權屬。

2.農民集體土地產權異動的成本與收益

（1）城鎮化過程中農民集體土地產權殘缺與異動。對農民集體土地進行確權后，這樣的產權是否就已經明晰？這里存在一個認識上的誤區，一些地方政府認為土地確權就是明晰產權。土地權利內容廣泛，并不是一紙證書就可以明晰的。現有農村土地確權實際上仍是一個不明晰、殘缺的產權結構。以農村建設用地指標交易為例：首先，土地指標交易權不歸農民個體所有，而是由農民集體共有，這就使得該項權利無法剝離，在行使時受到交易主體的限制；其次，農民集體土地指標所有權無法自由行使。所有權意味著不受他人干預，可以對其資產任意處置，但農民集體土地受到用途管制制約，農民無法自由處置其財產。這就使得土地用途變更衍生出來的土地增值收益權沒有被界定，即土地發展權受到壓制，從而該項權利以及背后的利益增值被擱置在了公共領域；最后，土地指標交易權的交易范圍受到嚴格限制，交易范圍之外無法轉讓。如農村宅基地交易被限制在同村（集體）成員內部、農村集體建設用地指標交易被限制在縣、市層面。因此.農民土地雖然確權，但產權結構殘缺，部分產權仍不明晰。

（2）城鎮化過程中產權的調整及成本與收益的分攤。在城鎮化發展過程中，伴隨著農村集體建設用地的土地整理，以下幾類土地權利被重新調整，由此帶來了成本和利益分攤問題。第一。幾乎所有的地方政府都主張“規劃先行”，這就意味著土地規劃權、房屋建設權由農民（集體）轉向政府或其他第三方機構，因此在建設成本方面，農民難以再參與控制和決策。通常情況下，新農村社區住宅建設成本要高于農民在宅基地自建住房的成本，而成本的提升則大部分由農民自己負擔。第二，農民集體土地增值收益的剩余索取權發生變化。農民（集體）擁有集體土地的所有權，意味著農民（集體）也應當是剩余索取權的擁有者和實踐者。城郊農民面臨土地增值，但無法自由在土地市場上交易以賺取土地增值收益，土地增值收益因此被限制。而從小產權房被界定為“非法”可以看出，部分農民集體土地增值收益權甚至被剝奪；政府則是土地征用的合法機構，是土地增值收益權的主要掌控者，雖然在土地整理過程中農民會因“失地”得到實物和貨幣補償，但與土地實際增值收益相比，補償額度普遍較低。大部分土地收益成為政府“土地財政”收入。第三，土地用途變更收益權更多地配置給了政府。土地指標由農民建設用地轉為城市建設用地，將帶來巨大的增值，與土地增值收益的剩余索取權相似，因土地用途變更帶來的土地增值收益也大部分由政府獲得。

（3）城鎮化過程中產權的消失及成本與收益的分攤。農民集體土地整理過程，也有一些權能消失，從而給交易雙方施加了成本。第一，農村宅基地的初次分配權弱化甚至消失。宅基地使用權具有嚴格的身份屬性和使用的無償性，農民集體土地整理之前。宅基地是農民通過向所在的集體（村）組織申請無償取得的，但進行土地整理、建設新農村社區后，宅基地的無償取得權利變得模糊甚至消失。一些新農村社區由原來的幾個自然村合并而成，宅基地的無償取得可能因此消失。第二，由宅基地初次分配權消失引發的土地權利代際配置問題。宅基地還有一個重要的權能是基本居住保障權，宅基地無償取得后，農民可以以遠低于城市商品房的成本自建房屋。由于新農村社區建立后，宅基地可能無法再無償取得，當代農民可以以低于市價的政策優惠價獲得住房，但“二代農民”低成本自建房屋的權利也可能從此消失。由此帶來的一個直接成本是“二代農民”要直接支付商品房價格才能獲得居住權。在這個過程中，如果農民獲得收入的能力沒有因城鎮化而顯著提高，“二代農民”可能因此成為“窮二代”。

當然，作為補償的一種形式，城鎮化過程中農民也獲得了一些原本不存在的系列權利，農村居民與城鎮居民之間在社會保障、醫療衛生、文化教育、公共物品使用等方面的差距逐步縮小。實踐中，有的地方將這些權利免費分配給農民，也有的采用農民地權進行置換。

四、政策啟示與建議

上文以農村建設用地指標市場為例，分析了現行城鎮化過程中政府對市場機制運用的誤區，對城鎮化帶來的產權結構變動進行了探討。市場機制和產權安排是城鎮化進程的重要微觀基礎和推動力量，明確市場機制發揮作用的條件，能夠更有效地配置稀缺資源，避免非效率的土地整理和城鎮化建設。明晰產權結構以及產權調整過程帶來的利益及成本分攤方式，將有助于減少城鎮化過程中出現的各種利益沖突。

1.優化市場機制促進城鎮化快速發展

采用市場化機制促進城鎮化快速發展，明確土地產權是先導、公司化運作是基礎、土地市場化是關鍵、價格機制和競爭機制是保障。優化市場機制，最重要的是要改變無效率的市場結構。短期內，應降低土地雙邊壟斷市場交易的不穩定性和低效率弊端。政府作為交易中地位強勢一方、控制土地屬性獲益更多的一方，應當降低交易中地位弱勢農民（集體）的后顧之憂，努力促成合作。消除農民交易的擔憂，具體可以采取提高補償標準、預支補償款項、完善農民社會保障等方式來實現。長期來看，要努力打破雙邊壟斷市場結構。一方面，可以將農民集體建設土地指標賦予農民個體，讓農民可以直接參與指標交易，培育更多的市場交易主體參與競爭，改變土地指標市場的雙邊壟斷結構。另一方面，可以建立政府退出土地交易的體制機制，讓農民和用地企業（單位）直接進行交易和談判，同樣可以打破雙邊壟斷格局。這樣，市場價格機制和競爭機制可以讓土地指標交易朝著更有效率的方向發展。

農村土地資產管理可采用公司化運營，如政府農業部門成立非盈利性的農地管理公司，其治理結構要符合現代企業要求。土地指標的公司化運營，要避免行政干預就需要有一個良好的公司治理結構，杜絕公司負責人與村集體共用一套管理人員。公司可以積極吸引社會資金參與城鎮化建設，采取合作或合資方式進行；政府參與總體規劃，保障土地利用符合公共利益，提供市場機制運行的制度環境，當好“守夜人”，在制定好土地用途管制方案后避免直接參與市場交易。

2.明晰產權安排降低城鎮化交易成本

土地有不同的權屬，有的已經充分界定，如土地使用權；有的界定仍不清晰，如土地增值收益。界定不清晰的權屬就被置于公共領域，交易雙方在攫取公共領域價值過程中面臨著成果共享和成本分攤問題。要尊重產權形成的歷史依據，還農民集體土地產權本來的面貌，“還權賦能”能夠減少城鎮化過程中產生的沖突，降低交易成本。現行法律承認農民集體組織對集體土地的所有權，但同樣要對集體土地的其他權能予以明晰。城鎮化實踐中農民的土地發展權被限制。應將土地增值收益權能歸還土地實際所有人，農村小城鎮的土地制度必須體現農民作為農村財產的所有者的權益，由農民（集體）決定土地增值收益的分配問題，而不是根據政府定價來確定補償以完成交易。在農地產權的保護中，政府更應當完善土地交易法律制度，制止相關利益主體對農地權益的侵害行為。

城鎮化過程中農民土地部分產權的消失和調整要有相應解決措施和補償方式。第一，維持農民生計的農地權利。城鎮化后也不應消失。如保障居住的宅基地無償取得權不能消失，這里無償取得指的是宅基地的初次分配，土地指標交易后，“二代農民”獲得宅基地的權利不能因此消失。權利從有到無，應當得到代際補償，農民的生活水平、代際資源配置水平至少不應低于土地整理之前的狀況，這樣，城鎮化才是有效率的“帕累托改進”。第二，農民因產權調整得到的經濟收益應當與承擔的成本相匹配。因為公共利益要求，農村集體建設用地發展權被限制。政府因為能夠通過合法在農村建設用地和城市建設用地指標之間置換而獲益；大部分農民在收入沒有顯著提高的情況下面臨著居住新農村社區帶來的各項高成本，這些攀升的成本原本可以通過土地增值收益來化解，而政府享受了大部分土地增值收益。這些問題的解決都需要對農村集體土地的權屬進行清晰界定，才能更好地處理“責、權、利”的匹配問題。