論財產公示的法治化路徑

高軒

摘要：財產公示的法治化是財產公示制度化、規范化、程序化的必然要求和必然趨勢，其根本目的在于方便公眾監督和克服單純的行政內部監督的弊端，讓人民群眾監督權的行使有法可依，有效地預防腐敗，提高行政行為的廉潔指數和行政工作的透明度。根據我國的實際國情，我國宜選擇財產公示法治化的統一路徑，在法律層面規范財產公示行為，明確財產公示的對象及公示的財產范圍，確立財產公示的方式、程序、監督途徑及法律責任。使財產公示行為具備行政訴訟法規制的條件，銜接財產公示行為的司法救濟渠道，從而全面實現財產公示的法治化。

關鍵詞：財產公示；法治化；路徑；規制

引言

財產申報和財產公示是政府官員的一項容忍義務，“容忍義務既是社會得以形成的基本前提，也是社會得以延續的必要保證。官員的容忍義務主要表現為接受社會監督和關注、財產公示和申報、言論自由的限制。”作為一項預防腐敗的制度，財產公示在我國已有推行。2008年新疆阿泰勒地區率先建立財產公示制度，之后的寧夏銀川市和青銅峽市、湖南瀏陽市、浙江慈溪市都嘗試建立財產公示制度，但結果都流于形式，最后不了了之。其根源就在于這些財產公示措施都停留在政策層面。沒能上升到法律的高度形成規范性和權威性制度。最終難以發揮應有的監督功能。

“行政國家的權能擴張已經使立法機關的事前控制和司法審查的事后控制力不從心，通過行政自制彌補外部行政法的功能性不足，以此推進中國行政法治發展，是一條必要的、有益的、有效的路徑。”但行政自制絕不可脫離法律的控制。政策指導和行政命令不能有效地發揮財產公示應有的功能。法律制度的合理安排才是解決這一問題的終極措施。為此，法治化既是財產公示制度化、規范化、程序化的必然要求和必然趨勢，也是實現“法治中國”的應有之意。“法治中國”的理論邏輯是“以中國法治的實踐（問題）為前提和中心，首先是一種歷史與實踐統一的邏輯，隱藏著‘實現主權結構與治權結構雙重法治化的線索。”因此，財產公示的法治化就是要從我國實際出發，結合我國現實的問題，規范財產公示行為，使行為主體、行為內容和行為程序制度化。最終實現財產公示這一公權行為的法律規制。

一、財產公示的法治化依據

“現代國家是由公民個人、社會組織、政府、企業共同組成的多領域、多層次、多主體、多中心共同體，不同領域、不同層次遵循不同的治理之道。”財產公示是現代國家治理和監督權力的重要措施，應根據財產公示的內在邏輯及規律形成一整套的制度體系。而財產公示的法治化就是形成財產公示制度體系的必由之路，它是一個具有特定內涵的概念：財產公示必須在國家層面的法律體系中找到它的位置，成為國家法律體系的構成部分。此處的法律體系應是廣義的概念，是指全國性的法律和行政法規。因此，財產公示法治化的首要因素就是國家層面應有相應的立法，形成統一的財產公示調整規范，財產公示制度必須有一個正當的、統一的法律上的名份，執行該項制度的行政機關也必須有一個法律上的資格。甚至受這一制度制約的機關和個人也應當有一個法律上的地位；財產公示制度的運作也必須有法律上的嚴格程序，它的決定、執行、救濟等都必須受程序規則的限制。

1.財產公示是一種行政行為

財產公示這一概念起源于北歐國家瑞典，后來被多國采用。在我國，關于財產公示的概念，無論學界，還是實務界都沒有形成統一的認識。筆者認為，財產公示行為是指行政機關依法對已經申報的公職人員財產，按照法定的程序向社會公示，并接受社會監督的一種行政行為。

由此概念可知。財產公示具有以下幾個特點：一是外部性。財產公示行為的外部性體現在負有公示職責的行政機關將公職人員依法申報的財產向社會公開，接受社會監督。二是法律性。財產公示是一種法律行為，能產生相應的法律效力，對相關主體具有法律約束力。三是主動性。財產公示是行政機關主動進行的一種法律行為，即行政機關應當主動將公職人員申報的財產信息向社會公開。四是行政性。財產公示行為是行政機關所為的一種外部行政行為，是依法行使行政權力的一種表現。

可見，財產公示行為是一種行政行為，它符合行政行為的特點。“行政行為是指行政主體為規制行政關系，行使職權，具有行政法意義的行為。”財產公示行為的行為主體為行政機關，行使的權力為行政職權，而且具有行政法意義，能產生行政法效力。行政行為是行政主體行使行政權力的行為，其行為的主體、行為的內容、行為的程序等均應是法定的，嚴格依法而為，而且要接受司法的監督，即行政訴訟法規制，實現法治化。財產公示行為是一種行政行為，其法治化要求就不言而喻了。

2.財產公示是一種權力制約措施

權力天生的強制力具有脫離約束的自然屬性，存在侵害公民權益的可能性，需要強有力的監督與制約措施。財產公示就是對行政權力的一種制約，其可以限制行政權力的膨脹、越界，防止權錢交易、權力尋租等腐敗現象。我國于2005年正式加入《聯合國反腐敗公約》，據公約第5章第52條第5款規定，締約國應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度。而申報的財產就必須進行公示，財產公示的法治化，是權利監督制約權力的必然要求，唯此才能保障行政權力合法合理地運行，讓人民群眾監督權的行使有法可依，公眾知情權得到有效保障。

事實上，很多國家都是通過立法來解決財產公示問題的，如美國1978年通過的《政府道德法案》、法國1983年頒布的《政治家生活財產透明度法》、加拿大1994年制定的《公職人員利益沖突與離職后行為法》、俄羅斯2008年通過的《反腐敗法》，而韓國除了實施《公職人員倫理法》以外，還出臺了《防止腐敗法》、《公務員行動綱領》和《特定經濟犯罪加重處罰法》等一系列法律和規章。

綜上所述，財產公示不僅是一種行政行為，而且是一種權力制約措施，必須嚴格依法而為。而要嚴格依法而為，就應形成相應的制度，進行全面規范，并最終接受司法監督。所有這些，都需要財產公示的法治化才能完成。

二、財產公示法治化的路徑選擇

財產公示作為一項重要的預防腐敗制度，被不少國家重視并運用，且都實現了財產公示的法治化。但各國國情各異，財產公示法治化的路徑也各不相同。我國財產公示的法治化應結合具體國情，在借鑒國外法治化路徑的基礎上，選擇適宜的財產公示法治化路徑，建立財產公示制度，嚴格依法進行財產公示，最終使財產公示行為接受司法監督。

1.國外財產公示的法治化路徑及評價

縱觀各國財產公示的法治化實踐，主要存在著三種不同的法治化路徑：（1）統一路徑。財產公示法治化的統一路徑.是指通過一部綜合性的法律統一調整和規范財產公示行為。該路徑不區分公職人員的具體職位，對財產公示行為統一規制，明確財產公示的范圍、程序、執行等內容。此路徑以美國的《政府道德法》為代表，該法的前三部分規定了立法、行政、司法的官員或雇員公共財政收入的公開。第四部分規定設立政府道德署負責監督行政部門對該法的執行，同時規定了提出報告的主體、報告的內容以及報告的呈交、審查、處理等。財產公示法治化的統一路徑有利于形成統一的財產公示制度，設計統一的程序要求及救濟途徑，這樣能避免互相推諉，節約立法資源。其弊端在于對立法技術要求較高，法律出臺周期較長，同時存在不能滿足特定公職人員財產公示的特殊規范要求。（2）分別路徑。分別路徑是指不以綜合性的法律來規范財產公示行為，不同職位公職人員的財產公示由不同的法律文件進行具體規范。該路徑根據特定公職人員的管理方式、工作結構、權力性質進行分別立法，不作統一要求。此路徑以英國為代表，1883年英國議會通過《凈化選舉，防止腐敗法》，確立了財產公示申報制度，但是該法只要求競選議員的候選人必須對其資金進行公示，其他公職人員的財產公示由其他相應的法案進行分別規范。財產公示法治化的分別路徑可以根據不同性質的公職人員進行更為具體的規定，能針對特定公職人員財產公示的特定要求進行具體規范。但是由于龐大的機關組織及不同崗位公職人員的復雜性，各個法律文本各行其是，又會導致法律體系趨于散亂，浪費立法資源。（3）附屬路徑。該路徑是指不制定專門的法律來規范財產公示的對象、范圍、程序等事項，而是對已經生效的法律加以修訂、增加或刪改的一種路徑。換言之，該路徑就是充分利用現有的法律體系.將財產公示的規范內容滲透到其他相關的法律當中。例如，澳大利亞涉及公職人員財產申報和公示的法律達13部之多。其規范內容都是先后不同時期對有關法律進行修訂、增加或刪改而形成的。財產公示法治化的附屬路徑可以充分利用現有的法律資源，彌補法律體系的不足，節省大量的立法成本。但是財產公示制度涉及過多的法律文件，則可能需要成批修訂法律，這不利于立法的質量和權威，而且會導致頻繁修訂法律，造成法律適用的混亂。

2.我國財產公示法治化的路徑選擇

我國20世紀90年代就有學者提出建立財產公示制度，后來還規劃立法，但因種種原因未能實施，其中一個重要原因就是法治化路徑存在分歧，有的人主張由全國人民代表大會常務委員會統一立法.有的人主張應根據不同公職人員的崗位及權力性質進行分別立法，還有的人主張應先由各個地方結合地方特點進行地方立法。這樣，我國一直沒能建立國家層面的財產公示制度，只是有些地方各自進行了一些財產公示實踐。為了明晰我國財產公示的實踐歷程.尋求存在的問題，并作為具體法治化路徑選擇的思考，筆者以表格形式將我國財產公示的實踐歷程進行展現。

由此表格可以看出我國財產公示存在如下法治化問題：一是沒有形成完整、統一的財產公示制度體系；二是財產公示基本上是機關內部工作，不對外公布，容易因缺乏監督而流于形式；三是財產公示停留在政策層面，政策的作用微乎其微；四是財產公示常出自領導人的談話，相關的立法規劃被中止后沒有重新提上議程：五是財產公示制度的制定與出臺遇到極大的既得利益者的阻力：六是各地各自為政，表面文章足，實質內容無；七是脫離司法監督。

上述問題中，最為關鍵的就是缺乏國家統一的財產公示制度體系，造成財產公示對象不明、公示范圍不清、公示程序隨意，根本無法接受司法監督。時至今日，我國并不缺乏財產公示法治化的土壤，現今的國情、社情、民情較過去都已經發生了巨大的變化。在全面推行依法治國戰略布局的大背景下。以及民眾對權力透明度的期望，我國進行統一立法，以統一路徑推進財產公示法治化勢在必行。首先，我國早在上世紀90年代已經有《財產申報法》的立法規劃，形成了不少財產公示政策資源，可以在此基礎上制定國家統一的《財產公示法》，建立嚴密的防腐敗法律體系。其次，“選擇和協調各種利益是立法活動的關鍵，不同的利益群體有著自己的利益判斷，并可能扭曲正常的民主立法過程”，因此，以綜合性的法律統一規范財產公示行為，有助于協調各方利益，避免各自為政而侵蝕法律調整的效果，同時有利于破除利益藩籬。最后，統一路徑能解決附屬路徑的弊端，以綜合性法律規范財產公示行為，不需要啟動刑法、公務員法等法律的修訂、刪改工程，可以節約立法資源。

三、我國財產公示法治化的具體內容

根據我國國情，我國宜選擇財產公示法治化的統一路徑。制定統一的財產公示法，形成財產公示法治化的具體內容。

1.明確財產公示的對象

《聯合國反腐敗公約》對公職人員的界定是“無論是經任命還是經選舉而在締約國中擔任立法、行政或者司法職務的任何人員，無論長期或者臨時，計酬或者不計酬，也無論該人的資歷如何”，該概念囊括了所有公權組織的人員。但具體到世界各國則規定各不相同，差異較大。根據我國目前反腐敗的力度和形勢，“老虎”和“蒼蠅”都是打擊對象，即不論官職大小，只要腐敗就要打擊。同時，考慮到我國受傳統家族觀念的影響，家族式腐敗大量存在，以及因人情社會的環境影響，組團式腐敗也很常見。故此，為了避免公職人員將財產轉移到其配偶、子女或近親屬的名下而逃避偵查，財產公示的對象范圍應包括所有行政機關公職人員及其配偶、共同生活的子女或近親屬。

2.界定財產公示的財產范圍

科技的進步，經濟的發展，使得財產形式及財產種類極其廣泛和多樣，由此，財產公示的財產范圍也應當多元化。單一的、狹窄的財產公示范圍無法適應當今時代財產種類及形式多樣化的現狀，無法真正發揮財產公示對腐敗的威懾作用，必將導致法律規范的軟弱無力，甚至無可奈何。參照《關于領導干部報告個人有關事項的規定》第4條的規定，財產公示的財產范圍應當包括：（1）本人的工資及各類獎金、津貼、補貼；（2）本人從事講學、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務所得；（3）本人、配偶、共同生活的子女的房產情況；（4）本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有的有價證券、股票（包括股權）、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產品的財產情況；（5）配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業的財產情況；（6）配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業或者合伙企業的財產情況。

3.確立財產公示的程序

財產公示關涉到公民的知情權、監督權與公職人員隱私權的博弈，因此，財產公示的程序應該根據公正、公平、公開的原則進行設計，以體現財產公示程序的正義和便利。具體程序應設計如下：（1）財產公示的周期。財產公示應及時、有效，周期過短，申報和公示工作頻繁，除了增加行政成本，實無意義；周期過長，無法及時掌握公職人員的財產狀況，同時還會滋生洗錢、轉移財產等違法行為。根據《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，應明確領導干部的申報時間是每年的1月31日前，故財產公示的周期以一年一次為宜（年度公示）。并在財產申報后的十個工作日內（或根據實際情況確定期限）向社會公示。（2）財產公示的責任主體。財產公示的責任主體應為各級行政機關，包括各級人民政府及其職能部門。（3）財產公示的保密。雖然財產公示對公職人員的隱私權有所限制，但也需要重視對個人隱私的保護。應當具體規定財產公示的責任主體有妥善保管財產公示的有關資料的義務。未經法定程序，不得通過各種方式向外泄漏個人的隱私信息。

4.確定財產公示的方式

財產公示的方式是指采取何種公示形式和公示途徑。（1）公示形式。結合我國的腐敗形勢和民眾的渴求，財產公示應為全公開形式，即將申報的財產范圍完全公示，不得有所選擇。（2）公示途徑。財產公示的途徑可以參照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，區分出法定、非法定的公開途徑，包括公示方式和公示場所。

5.明晰財產公示的監督及法律責任

財產公示制度是社會監督和制約權力的產物，而對權力的監督有內部監督和外部監督之分。關于財產公示的內部監督，筆者不建議增設新的機構來負責財產公示的監督工作，應由現有的相關職能部門負責監督財產公示工作。外部監督是財產公示制度的核心內容，“社會監督機制。應當完善公眾監督、加強新聞監督、健全獨立第三方評估制度、推進信息公開、規范網絡監督。”但無論什么情況，社會公眾對權力的監督都是必不可少的。財產公示的社會監督就是要求公示責任部門通過各種途徑進行財產公示，便于公眾查詢。財產公示的法律責任是指在財產公示活動中。公示責任部門不按規定公示或無故拒絕公示所應承擔的否定性后果。財產公示法律責任應當根據《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政監察法》等法律來具體確定，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

6.實現財產公示救濟的司法化

有權利必有救濟，當公民認為財產公示的信息不正確，存有疑問的，財產公示行為侵犯其合法權益的，可以向相應的部門反映情況，并尋求權利救濟，包括舉報、投訴、行政復議、行政訴訟等。司法救濟，即行政訴訟應是我國財產公示的最終救濟方式。行政訴訟是對行政主體所作出的財產公示行為不服而采取的司法救濟方式。財產公示行政訴訟的原告及提起的具體方式，當然是與財產公示行為具有直接或間接利害關系的公民、法人或者其他社會組織提起的行政私益訴訟。但是，由于財產公示與社會公共利益有著緊密的聯系，僅給予具有直接或間接利害關系的行政相對人提起私益行政訴訟，無法完全彰顯財產公示制度的功能與作用，不利于保護那些遭受侵害的公共利益。依此，法律可以規定特定的具有行政公益性的國家機關或社會組織就財產公示侵害公益而提起行政公益訴訟，拓寬救濟途徑，切實保證財產公示制度的實效，充分發揮司法對財產公示的監督作用，減少公民的維權成本。

結語

財產申報和財產公示行為是行政機關的一種“行政自制”。“‘行政自制是指行政主體通過行政組織架構、內部行政法律規則和行政倫理，進行自我約束、自我克制、積極行政并形成的一種獨特的控權模式。”行政自制范疇和理論的提出，是對行政自制現象普遍化、立法和司法的功能性不足、內部行政法重新崛起等客觀事實的反思和總結。隨著我國全面推進依法治國戰略的實施，以及反腐倡廉的深入推進，公民的法治意識逐漸增強。也積蓄了財產公示的支持力量，已經具備了財產公示的法治化土壤。我們認為，面對我國的實際情況.“有必要倡導一種功能主義的行政自制觀，以此推進中國行政法治的新發展。”功能主義的行政自制觀就是要求站在國家法的層面，綜合考慮各種因素，在統一規范前提下推行行政法治。財產公示法治化的統一路徑是適合我國財產公示法治化的客觀情況的，能形成統一的財產公示對象、范圍、程序、方式、法律責任，最終全面實現財產公示的法治化。