PPP推廣：沒有法，找辦法

文｜梁艦

關于PPP模式，國內還沒有統一的法律，只有各部委出臺的相關管理辦法和指導意見，值得注意的是法律是硬性規定、是標準，而管理辦法、指導意見在實施過程中是會出現變通，因此也會出現多種多樣的情況，所以在PPP項目實施過程中，我們要在沒有法的情況下找辦法，當然前提條件是“合法合規”。

我國在近三十年的經濟高速發展中，積累了一定的財富，一些行業得到了一定的發展，但在相應的民生、民建領域存在歷史性的欠賬，存在一些公共產品和公共服務供給不足的情況，比如當前我國人口老齡化問題非常凸顯，相應的養老、醫療等服務設施非常緊張，這是國家為什么要在醫療、養老行業推動PPP模式的原因。

當前，我國不同部門、不同地區之間對PPP模式的界定存在認識上的差別，對這個問題曾在學界引起一些討論，在筆者看來，本質上每種定義之間并沒有相沖的地方，只是看問題的角度不一樣而已。現在暫且拋開學術上的定義，以實用性的原則來對PPP做一個簡要的解析。

從PPP模式的效用意義來看，它就是一個貸款買房的概念，只是這里定期還貸的主體變成政府，為什么這么說呢？PPP模式下政府只需要投入部分資金或者給出一定的政策便能建成一個項目，項目建成后通過定期或不定期的向社會資本方購買服務或者支付財政補助，在項目運行期滿，社會資本方無償將項目移交給政府。

據統計局公布的數據顯示，全國大部分地區縣級單位一年的財政收入在10億元左右，加上一些歷史遺留債務問題，而基建項目的建設通常情況下對資金體量的需求非常大，動輒上億，且財政部規定本年度本轄區內所有PPP項目，無論是財政補貼還是政府購買服務的財政性支出都不能超過本年度財政公共預算支出的10%。這樣地方政府能夠用于PPP項目投資的資金就更少。

當前，針對PPP還沒有一個立法，有望出臺的PPP特許經營法目前尚在征集意見當中，那么我們在法律缺位的情況下該如何做好PPP項目呢？筆者的觀點就是“沒有法，那我們就找辦法”，當然是在合法合規的前提之下，具體實操有以下兩點看法。

實施方案是項目的說明書

在沒有法的情況下找辦法，而辦法有很多種，辦法是可以變通的，所以就導致風險點較多。在PPP項目實操落地的過程中一定要注意四個字“合法合規”。就目前為止，我們可以作為依據的是國務院、各部委、各省市出臺的規范性文件、政策性文件，按照這些要求來做。比如按照相關法律規定，實施方案需先送各局委辦審核，并出具書面審查意見，最后再送政府審批，按照這個正確的流程申報，即便后續出現瑕疵，解決起來也會容易得多。另一方面，雖然沒有專門針對PPP的立法，但是有很多相關的法規，比如政府采購法規，法律規定“國家機關、行政事業性單位、社會團體”作為采購主體，這三個主體同時也作為項目實施單位。現在很多項目實施單位是國有公司、城投公司或平臺公司。公司法規定，公司都是企業法人，那么企業法人是企業采購法的合法主體嗎？不是，因為采購法主體只有三種即國家機關、行政事業性單位、社會團體。那么企業該怎么做？可以找政府作為采購方，授權去做。

這樣按照當前法規規定程序審定實施方案，具有很強的可操作性，可以做為項目說明書。

物有所值，到底值不值？

財政部在就《PPP項目物有所值指引》征集社會意見的時候引起各方的爭議，所以至今沒有公布，目前所使用的評價方法是《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行）》。在這份試行《指引》中，將評價方法分為定性分析和定量分析兩個方面，就這兩個評價方法同樣存在爭議的地方，帶有很強的主觀性。比如定性分析第七、八條規定“定性分析在項目識別階段開展，由項目本級財政部門會同行業主管部門組織專家小組實施”，“專家小組由不少于7名專家組成，至少包括工程技術、金融、項目管理、財政和法律專家各一名”，這樣的評定機制帶有很強的主觀性。

所以從實際效用上來看，筆者認為針對物有所值評價到底值不值？你說它值它就值，為什么這么認為呢？

我們都知道PPP一個外在的特征就是政府不需要一次性或短期內全額投資做一個項目，按照財政部相關法規的規定是少則10年，多則30年（有特殊情況可申請延期）。從純財務的角度看，這就涉及到資金使用成本和資金時間成本，對這兩個會計科目核算就存在一定的困難，更重要的是這其中還有社會效用問題。從大的方面來看推行PPP模式是及時解決了終端用戶需求的問題，因為政府和社會合作最終的目的就是解決終端用戶——普通民眾的需求問題。因此該PPP項目投入的產出可能是社會的和諧穩定，帶來的是政治的、社會的長遠效益，這是無法量化的；在微觀層面，它有效解決了PPP項目落地的問題，促進投資的達成，拉動地方投資，這也是無法量化的。

北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦

比如建一所學校是1.6億，如果采用BT模式，建完就直接移交，那么這負債的債務人就是政府。轉化成PPP模式后：首先，債務就變成公司負債，是項目公司的負債，項目公司是社會資本控制下的一家企業法人，這種情況下就變成了企業負債。從而減輕了政府財政壓力，有更多資源投入到其他基建領域。

其次，支付期限是分中長期，因為PPP的合作期限最低不低于10年，最高不高于30年（當然特殊情況下可以延長）。假如我們每十年支付700萬，30年共2.1億，這之間有5000萬的差額，但這里面解決了幾個問題：一是解決了項目落地的問題；二是解決了財政集中支付的壓力。

所以在當前PPP模式下，實施PPP項目，應在遵守當前法規的前提下，充分考慮推行PPP的意圖和PPP模式產生的實際效用。

目前，為了推進PPP的有效實施，在國家層面上出臺了很多激勵措施，比如國開行，財政部倡導成立的PPP引導基金，可對PPP項目提供項目前期資金需求問題。目前多地都設立各種相關的基金，目的就是想辦法促進PPP項目的落地實施，中建政研作為第三方咨詢機構也會在合法合規的前提下“找辦法”輔助各地PPP項目落地。