推進行政審批制度改革：寧波的實踐與思考

高聰穎

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推進行政審批制度改革：寧波的實踐與思考

高聰穎

寧波市一直致力于行政審批制度改革，目前面臨著行政審批中心與各局委之間的關系處理、審批與監管如何并重等問題。因此，寧波市圍繞加大削減審批事項、加強部門協調、推進整體性政府建設、創新審批方式、完善行政審批監管機制等重點工作繼續推進行政審批制度改革。

行政審批；中介機構；寧波；改革

行政審批制度改革是轉變政府職能的重要突破口，是提高行政效率的重要舉措，是打造陽光政府的重要途徑。新形勢下，推進行政審批制度改革具有重要意義。作為經濟發達地區的寧波自1999年開始行政審批制度改革至今，16年來在全國一路領跑，有著豐富的經驗。

一、寧波行政審批制度改革現狀

寧波的行政審批改革大致經歷了四個階段。一是削減審批事項、規范政府行為時期（1999-2006年）。削減審批事項825項。二是深化服務型政府建設時期（2006-2010年）。堅持“批管分離”的目標，推出行政審批職能歸并改革，各行政審批職能部門按照“兩集中、兩到位”的要求，將審批職能向一個處室集中，并統一入駐行政審批服務中心。三是標準化建設時期（2011-2013年）。寧波市級有42個審批職能的部門根據《行政審批事項辦理指南編制規則》，編制完成并發布了564個行政審批事項、1028個子項（除不經常發生暫時凍結的事項外）的辦理指南。同時，文化娛樂業、汽車修理業、餐飲業、再生資源業、洗浴業、賓館業等六個關系民生的行業聯合審批標準也編制完成并發布。四是進一步深化行政審批制度改革時期（2013年起）。2013年，浙江省積極推進以“三張清單一張網”（政府權力清單、企業投資項目負面清單、財政專項資金管理清單和浙江政務服務網）工程為抓手的新一輪行政審批制度改革。寧波市也于2014年啟動了新一輪行政審批制度改革。到2014年10月，寧波市在網上公布首份權力清單，涉及44個市級部門的10大類別4189項權力。在首批下放198項、第二批又下放43項市級行政審批服務事項后，目前寧波市行政審批事項已經從1999年的1289項減少到667項。

二、寧波行政審批制度改革存在的問題

一是行政審批事項的調整、削減和下放仍有較大空間。2014年，中國行政體制改革研究會《行政改革藍皮書》課題組發布了一項問卷調查結果，結果顯示，有58.92%的人認為行政審批制度改革的阻力來自政府的“部門利益”。2015年4月，在李克強總理主持召開的經濟形勢座談會上，著名財經作家吳曉波談到“寧波企業家一半時間用來做生意，一半時間用來與政府部門打交道”。一些部門自覺不自覺地從本部門利益出發，存在著權力虛放的問題，表現為“放小不放大”“放責不放權”“放虛不放實、放內不放外”下放的權力“含金量”不高等。一些部門在調整、削減和下放行政審批權力的過程中，一邊“瘦身”，一邊“增肥”，利用“紅頭文件”以登記、備案、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等形式變相設置審批事項。有的部門將權限下放一段時間后，又以審核、備案的形式變相收回。一些“暫行辦法”在許可和處罰設定上缺少立法依據。一些部門通過設立扶持項目、評獎評優項目、命名掛牌項目等進行公共資源的政策性分配，而這類評選項目的設定實際上是隱性審批設定。

二是行政審批中心與各局委之間的關系有待厘清。在行政審批制度改革中，凡具有審批職能的部門均按照“兩集中、兩到位”的要求入駐審批服務中心。行政審批服務中心通過一系列的制度設計規范審批事項的時限，提高審批人員的專業性和服務意識，在集中審批權限、方便公眾等方面發揮了巨大作用。目前，行政審批服務中心存在一定的問題：雖然它集中了許多政府工作機構，但多少都存在“人到權不到”的情況，離真正審批權限的集中還有一定的距離。比如，一些重大事項的審批，相關部門的窗口人員依然向本部門領導匯報，層層審批、多頭辦理。在調研過程中，某縣市行政服務中心負責人抱怨說手中無權，要求那些有權的部門放權。因此，要處理好行政審批中心與各局、委之間的關系，涉及一個體制上的問題。目前各部門審批權限是依據現有法律或部門法規、規章，哪些權限需要調整可能涉及法律問題。將原有政府部門的行政審批事項從原部門剝離出來，集中到中心，中心成為執行審批的獨立機關，各局、委的職能如何體現？在集中的過程中，要注意放哪些權力到審批中心，權衡放權的程度，合理劃分入駐行政審批中心的科室與所在局委的權限。

三是如何處理好審批與監管并重的問題。目前，寧波市行政審批制度改革中重審批、輕監管的問題依然存在，往往前置審批后，后續監管與之脫節。簡政放權不是一放了之，在放權的同時，要有配套的監管措施跟進。比如，在交通運輸領域，過去監管方式和手段單一，監管力量不足，尤其是在水路運輸企業監管方面，配套規章制度仍未出臺。隨著“負面清單”制度建立，“非禁即入”的市場準入制度和“削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證”的資質認定改革，給交通運輸行業管理帶來新的挑戰，尤其給其監管職能帶來壓力。因此，在行政審批制度改革中，需要創新監管方式，強化事中、事后監管能力。

三、對推進寧波行政審批制度改革的思考

寧波行政審批制度改革已進入“深水區”，當前要著重抓好以下幾項工作:

一是加大行政審批事項的調整、削減和下放力度。一方面，寧波市要承接落實好中央和省下放的審批事項。另一方面，要最大程度依法、合理地加大行政審批事項的調整、削減和下放力度。在承接審批權限方面，作為享有省一級經濟管理權限的計劃單列市，寧波市要梳理、落實好國家和浙江省下放的行政審批事項，確保權限下放配套到位。另外，要積極爭取更多的省級審批管理權限，為寧波市經濟社會發展贏得更大的統籌能力和調控空間。

在“權力清單”梳理之前，寧波市把行政審批事項主要分為三類：行政許可審批、非行政許可審批和服務類事項。權力清單梳理后，又主要分為行政許可、行政處罰、非行政許可、行政確認等10大類別。為更好地認識寧波市行政審批改革現狀，現將寧波市權力清單與其他幾個計劃單列市、省會杭州市作一個簡單比較，情況如表1。

表1　部分副省級城市政府行政審批權力項目（截至2015年5月底）　單位：項

由表中數據可見，單就目前所保留的行政審批事項數量而言，寧波要少于青島而多于深圳、杭州。在非行政許可審批制度改革方面，寧波還需繼續努力。按照國務院要求，寧波要對各部門現有非行政許可審批事項進行清理，該取消的一律取消，該調整的堅決調整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項，最終不再保留“非行政許可審批”。

寧波市在加大向區（縣、市）下放行政審批權力力度的同時要破除這樣一個誤區：審批制度改革就是下放權限，并規定下放權限硬性數量指標。下放審批權不能只注重數量減少，對于為什么要下放、下放程度、怎么下放要深入研究。在調研過程中，發現因人力、物力等不足，一些擴權的強鎮深感承接能力有限，而一些熱盼的行政管理權限尚沒有下放。因此，建議要在下放權限之前，深入基層調研，以切合下級經濟、社會發展的實際需求。

二是加強部門協調，推進整體性政府建設。美國的拉塞爾·M·林登提出“無縫隙政府”的概念。他認為無縫隙組織以一種新的思維方式和組織形式向傳統的官僚制進行著改革。整體性治理理論產生于1990年代，主要思想是重新整合，包括逆部門化和碎片化、大部門式治理、重新政府化、壓縮行政成本、重塑服務提供鏈、集中采購和專業化等，目的是為了擺脫碎片化的困境，以期達到善治的效果。它在一些國家得到成功實踐。

無縫隙治理和整體性治理理念，對于我們思考行政審批制度創新具有重要的啟發意義。首先是克服部門壁壘。行政審批過程不僅表現在同一部門內部的審批流轉，更多表現在多部門的審批流轉。傳統行政模式下，各行政部門在各自職能范圍內追求最大的權力、最多的利益，這樣容易造成部門碎片化，部門利益至上。即使削減、下放了行政許可項目，出于部門利益考慮，有時難免又會衍生出不少變相的審批權力，誕生出一批“紅頂中介”。或者部門互為前置，難免出現政府自己審批自己的怪象。為此，要借鑒無縫隙治理和整體性治理理念，建立制度化的部門協調、合作機制，打破部門之間、上下級之間的壁壘，加大市級統籌力度，形成深化行政審批制度改革的整體合力。真正實現審批的無縫隙連接，打造整體性政府。

三是加強監管。首先實行“三個清單”管理模式。通過實行權力清單制度，將政府行使的職能、權限，通過清單的方式列出來，明確政府權力的邊界。在建立權力清單、公開審批事項目錄的基礎上，探索“負面清單”管理。十八屆三中全會指出，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域。“負面清單”管理模式體現了雙向思維，凡是列入清單內的，要經過政府部門授權、審批后才能作為；負面清單之外的領域，各類市場主體都可以依法自由進入，體現了“法不禁止即自由、法無授權即禁止”的理念。責任清單堅持權責一致原則，明確部門必須承擔哪些責任，劃定部門之間的職責邊界，有助于完善事中、事后監管。通過建立三個清單，打造更加公開、公正、透明的政府與市場互動平臺，通過制度的約束來管理好政府手中的權力，以法治的方式劃定政府職能邊界。其次完善行政審批監管機制。如何避免“一管就死、一放就亂”的尷尬，是行政審批制度改革必須面對的問題。不少職能部門認為，比嚴格審批更重要的是對市場的監管到位。行政審批制度改革中簡政放權和強化監管是相輔相成的，在權限下放過程中，審批的分量逐漸減少，監管的壓力逐步加大。因此，要強化政府責任意識，加強監管。政府部門要從重事前審批到重事中、事后監管轉變。同時要創新監管機制，由單一環節監管向全過程監管轉變，將市場監管與日常管理結合起來，充分發揮政府、市場和公眾個人在監管中的不同作用，特別要引導公眾的參與，建立多元化的監管體系，加強審批程序控制和制度化監管。

四是進一步創新審批方式，提升行政審批標準化、信息化水平。要改變傳統的以審批部門為中心的方式；要從申請人的角度出發，根據審批事項的特點，創新審批方式，盡可能簡化政府部門內部的審批環節和層次，實現審批機制和流程的優化。具體而言，關注審批事項之間的相關性，梳理出不同審批事項之間的業務、權力和法律邏輯關系，加強各部門之間的信息資源共享，把分散于各相關審批單位的所有審批項目信息攏到一起，形成一個按項目成長過程和生命周期排列的比較完整的“項目檔案”，對各要素進行合理的布局和安排，同時打破中間的梗阻和障礙，最終建立一個責任明晰、運作協調高效的審批機制。寧波市行政審批標準化工作已經走在全國前列，今后要繼續推進行政審批標準化體系建設。以浙江省政務服務網統一審批系統為載體，充分運用信息化手段，進行網上審批。同時結合聯合審批等創新型審批方式，實性信息數據實時交換、共享，實現市級各部門之間以及市、縣、鎮三級網上聯動審批，最大限度提高審批效率。

五是積極促進社會組織發展，使其有效承接政府轉移事項。行政審批制度改革的目的在于處理好政府--市場--社會之間的關系，發揮各自在公共治理中的應有作用。市場在資源配置中要起到決定性作用，政府的職責在于事中和事后的監管，社會要承接政府轉移出來的職能。因此，政府要注重與社會組織的合作，積極培育社會組織，為社會組織的健康發展創造良好環境，避免出現社會組織無力承接政府轉移職能的尷尬局面。一些行政審批中的第三方即社會組織，仍與政府部門有著千絲萬縷的聯系，服務質量較差、收費較高、壟斷性強。因此，要規范行政審批第三方中介服務，摸清審批前置中介服務項目數量，清理沒有法定依據的項目，對保留下來的項目實施目錄化管理；打破部分中介機構的壟斷經營，通過信用等級評價和動態考核等方式加強管理，引導中介服務機構健康有序發展。

［1］寧波市人民政府.關于深化行政審批制度改革的實施意見（甬政發〔2013〕88號）［Z］.寧波：寧波市人民政府，2013.

［2］青島市人民政府.關于推進行政審批有關工作的意見（青政發〔2015〕13號）［Z］.青島：青島市人民政府，2015.

［3］浙江慈溪市人民政府辦公室.關于進一步規范涉審服務中介機構管理實施方案（慈政辦發〔2014〕142號）［Z］.慈溪：慈溪市人民政府，2014.

［4］浙江省人民政府.關于印發浙江省深化行政審批制度改革實施方案和浙江省政府投資項目省級聯合審批實施辦法［試行］的通知（浙政發〔2013〕19號）［Z］.杭州：浙江省人民政府，2013.

［5］杭州市委、市政府.關于2013年杭州市深化行政審批制度改革工作的實施意見的通知（市委辦發〔2013〕37號）［Z］.杭州：杭州市委、市政府，2013.

［6］竺乾威.行政審批制度改革:回顧與展望［J］.理論探討，2015（6）.

［7］顧平安.加快推進行政審批制度改革的二次設計［J］.中國行政管理，2015（6）.

（作者單位：寧波工程學院人文與藝術學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.013

國家社科基金青年項目“參與式民主與可持續政治穩定實現機制研究”（項目編號：13CZZ029）］