我國城鎮化質量測評指標體系研究

李衛東　高　婉

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我國城鎮化質量測評指標體系研究

李衛東高婉

目前對城鎮化質量的關注度越來越高，研究主要集中于對城鎮化質量的評價測度，且都是以城鎮化質量的內涵為依據。因此，本文經過對城鎮化質量的內涵進行廣義和狹義的探討，認為城鎮化質量反映城鎮化發展的優劣程度，是城鎮化數量的補充。具體包括城鎮發展水平和城鎮化推進效率兩個方面。并在此基礎上構建了一套包含2個一級指標、7個二級指標、28個三級指標的城鎮化質量測評指標體系。

城鎮化質量；內涵；測評指標體系

一、引言

城鎮化是經濟增長、社會發展的必經階段，是擴大內需的巨大潛力，是推動區域協調發展的有力支撐。隨著我國城鎮化進入快速發展階段，“十二五”規劃指出，要積極穩妥地推進城鎮化。2012年黨的十八大報告將提高城鎮化質量作為全面建成小康社會的重要發展目標。2013年12月中央經濟工作會議提出，要使城鎮化實現集約、智能、綠色、低碳的健康發展。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中強調，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段。2016年印發的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中再次強調中國特色新型城鎮化發展要堅持以人的城鎮化為核心，以提高質量為關鍵。由此可見，城鎮化，特別是城鎮化質量越來越受到國家重視，城鎮化已經成為我國重大發展戰略之一。我國當前城鎮化質量的發展水平如何？體現我國城鎮化發展質量的要素或者指標包括哪些？對以上問題的研究，不僅有助于把握我國城鎮化質量的現實狀態，還能為城鎮化進程提供新視角。

城鎮化質量的測度是城鎮化質量分析的重要內容之一，而建立城鎮化質量評價指標體系是測度城鎮化質量水平的基礎。近年來，我國陸續有學者對城鎮化質量進行評價，比較有代表性的研究如方創琳和王德利從經濟、空間、社會3個層面選取12個指標對1980-2008年全國城鎮化質量進行評價研究；何平和倪萍從經濟發展、社會發展、生活質量、基礎設施、生態環境、城鄉協調6個維度選定24個指標對2012年我國30個?。ㄊ校┑某擎偦|量進行測度分析；魏后凱從城市發展質量指數、城鎮化效率指數、城鄉協調指數3個方面選取34個指標對2010年我國286個地級以上城市的城鎮化質量進行評價。由于評價對象有所不同，涉及國家、省域、城市等，學者們構建的城鎮化質量測度體系也有所差異，但有個共同點就是所有指標體系都是以學者對城鎮化質量內涵的理解為依據。因此，要建立一套全面的符合中國特色新型城鎮化發展的質量測評體系必須明確城鎮化質量的內涵，同時要有明確評價對象?；诖?，本文首先界定城鎮化質量的廣義和狹義內涵，其次以全國地級以上城市為評價對象，從狹義的城鎮化質量內涵基礎上構建城鎮化質量測評體系。

二、城鎮化質量的內涵分析

城鎮化質量內涵的界定是一個見仁見智的問題，目前學術上尚未形成一個公認的權威的城鎮化質量的定義。

廣義上，城鎮化質量是相對于城鎮化數量而言的一個概念，是反映城鎮化發展優劣程度的關鍵內容。城鎮化數量一般表現在城鎮數量及規模、城鎮化速度、人口城鎮化率等方面；而城鎮化質量反映的是城鎮化進程中所能滿足城鄉居民生活、生產和生態需求等方面的優劣程度。

狹義上對城鎮化質量的定義是對城鎮化質量的外延進行清晰的界定，而不是只將其作為相對于城鎮化數量的范疇。現有文獻對城鎮化質量狹義上的定義一般分為兩個角度，即從城鎮化構成要素的角度和質量本質內涵的角度。（1）從構成要素來看，城鎮化是農村人口向城鎮轉化、農業活動向非農業活動轉化、農村生活方式向城市生活方式轉變，以及由此引起一系列社會經濟結構變化的過程。城鎮化過程涵蓋人口、經濟、社會、生態等方面的城鎮化，城鎮化質量包括人口、經濟、社會、生態等方面。人口城鎮化質量主要表現為城鄉居民的均衡發展，即農村居民市民化后享有的社會福利待遇水平的提高等。經濟城鎮化質量主要表現為城鎮化與產業結構、經濟發展水平等方面的協調發展。社會城鎮化質量是以居民醫療養老等有保障、基本公共服務均等化、社會和諧發展等為表征。生態城鎮化質量是以生活空間集約、生活環境舒適等為表征，衡量城鎮化與環境保護的協調推進程度。（2）從本質內涵來看，城鎮化質量不僅要衡量城鎮化的發展水平，還要衡量達成該水平的付出和投入是否有效。李明秋和郎學彬、魏后凱等將城鎮化質量分為城鎮自身發展質量、城鎮化推進效率和實現城鄉一體化的程度（城鄉協調程度）。其中，城鎮自身的發展質量是城鎮化中關注的核心內容，包括經濟發展質量、社會發展質量等。城鎮化推進效率包括資金使用效率、能源使用效率、土地利用率等，因為城鎮化過程需要投入大量的人、財、物。對于人多地少、自然資源稀缺的我國而言，粗放式的城鎮化道路具有不可持續性，所以在城鎮化過程中應該重視資源的利用率，并將其作為城鎮化質量的衡量指標。城鄉一體化是城鎮化發展的最終目標，公平協調的城鄉關系是城鎮化質量的重要保障。

基于現有學者的研究可知，城鎮化質量定義為城鎮化數量的補充，具有豐富的內涵。不僅要關注人口城鎮化質量，也要關注空間、社會、經濟、生態等方面的城鎮化質量；不僅要包括城鄉發展質量，也要包括城鄉協調互動程度；不僅要考慮城鎮化發展所帶來的文明成果，也需要考慮推進過程中付出的成本代價。

本文認為，城鎮化質量的內涵是在不斷實現城鎮化投入資源集約使用的前提下，城鎮經濟水平、居民生活水平穩步提高，城鎮生態環境改善，城鄉協調程度提升。具體包括兩個方面的內容，分別是城鎮發展水平和城鎮化推進效率。（1）城鎮可看作一個輸入—輸出系統，是城鎮化的重要主體。對城鎮而言，城鎮化有助于增強其對農村人口的吸引力，有助于發揮其規模集聚與示范效應，有助于提升其居民的生活水平與幸福指數。（2）城鎮化推進效率是衡量城鎮化過程中各種投入要素轉化為產出的有效性，包括人財物的投入產出效率，城鄉協調度等方面。

三、我國城鎮化質量測評指標體系的構建

城鎮化質量指標體系的構建以城鎮化的狹義內涵為依據，遵循代表性、系統性、層次性、數據可得性的原則選取指標。本文構建的指標包括城鎮發展水平和城鎮化推進效率2個一級指標，人口發展水平、空間發展水平、經濟發展水平、社會發展水平、生態發展水平、要素配置集約度、城鄉發展協調度7個二級指標，市轄區人口占全市人口比重、從業人員占全市人口比重等28個三級指標。具體如表1所示。

該指標體系的一級指標依據城鎮化質量的內涵直接設置，包括城鎮發展水平和城鎮化推進效率。因為城鎮化是農村人口向城鎮轉化引起的一系列社會經濟結構變化的過程，從城鎮化的涵義可知，城鎮化涉及農村和城鎮兩個主體，因此對城鎮化質量的測度應該包括對這兩個主體發展質量的測度。第一，城鎮發展水平是衡量城鎮化質量的重要因素。城鎮發展水平提高，自身的吸引力增大，一定程度上可以促進農村居民向城市的轉移，即能夠促進城鎮化的發展。城鎮發展應以人為本，同時關注經濟、社會、空間、生態等多個層面的協調發展。第二，城鎮化推進效率衡量城鎮化過程中各種投入要素轉化為產出的有效性。一方面因為城鎮化過程需要投入大量的人、財、物，對于人多地少、自然資源稀缺的我國而言，粗放式的城鎮化道路具有不可持續性，所以在城鎮化過程中應該重視資源的利用率，并將其作為城鎮化質量的衡量指標；另一方面城鄉一體化是城鎮化發展的最終目標，公平協調的城鄉關系是城鎮化質量的重要保障。

從系統性角度來看，城鎮化發展要求多種要素互相作用、互相促進、互相制約，其中人口發展和空間發展是城鎮化發展的直觀表現，人口發展水平和空間發展水平是城鎮化質量的明顯特征。本文選取市轄區人口比重、從業人員占全市人口比重兩項指標代表人口城鎮化發展水平，用居住用地面積占行政區面積比重和建成區面積占行政區面積比重兩項指標代表空間城鎮化發展水平，符合農村人口向城鎮轉移、勞動力增加、城市用地規模擴大的三大城鎮化標志。市轄區人口比重是市轄區戶籍人口與全市戶籍人口總數的比值，用以衡量農村人口向城鎮轉移的實際水平；從業人口占全市人口比重是城鎮期末從業人員占全市戶籍人口總數的比值，衡量城鎮居民的就業水平；居住用地面積占比和建成區面積占比用以衡量城市的空間利用率。

經濟發展水平是城鎮化質量的基礎，經濟實力決定上層建筑，經濟發展為城市建設和發展提供物質保障。本文選取地區生產總值、二三產比重、社會消費品零售總額、市轄區固定資產投資、房地產固定投資占比等五項指標代表經濟發展水平。其中，地區生產總值反映地區總體的經濟發展水平；二三產比重是第二產業和第三產業生產總值占全市總產值的比值，反映地區產業結構的合理性；社會消費品零售總額是指售給城鄉居民用于生活消費的商品總額，是表現國內消費需求最直接的數據。本文選取該指標用以反映地區的消費市場規模；而以市轄區人均固定資產投資、房地產固定投資占比兩項指標作為經濟增長的重要引擎，從側面反映了區域經濟的整體實力，其中房地產固定投資占比是指市轄區房地產投資與固定資產投資的比值。

城市發展是為了滿足人類的物質和精神需求，城鎮化發展應該以人類需求的滿足作為出發點和落腳點，而人類需求的滿足即是社會發展水平的體現，具體而言應包括科教文衛水平、公共基礎設施水平、居民生活水平、社會保障水平等，是城鎮化質量的重要標志。本文選取城鎮登記失業率、教育從業人員占全市人口比重、衛生和社會福利從業人員占全市人口比重、教育支出占比、人均公共財政支出、每萬人擁有公共汽車量、每萬人的電話用戶數、每萬人的互聯網寬帶接入數、每百人公共圖書館藏書量、城鎮職工基本養老保險參保率、城鎮基本醫療保險參保率、失業保險參保率等十二項指標代表社會城鎮化發展質量。城鎮登記失業率是城鎮失業登記人數占城鎮從業人員總數與城鎮登記失業人員總數之和的比重，是評價一個地區就業狀況的主要指標。該指標主要從社會保障的角度出發，相關部門將對城鎮無業者提供幫助，是一項反映社會發展水平的指標；教育從業人員占全市人口比重和教育支出占財政支出比重是從人口、資金兩方面投入來衡量社會教育服務水平；衛生、社會福利從業人員占全市人口比重是從人員投入角度衡量社會醫療衛生建設水平；人均公共財政支出是公共財政支出除以城市市轄區人口總數，其中公共財政支出是政府為市場提供公共服務所安排的支出，是衡量地區社會發展水平的重要指標；每萬人擁有公共汽車量是反映城市公共交通發展水平和交通結構狀況的指標，完善的交通基礎設施是實現城鎮化的基礎，所以將該項指標納入體系；每萬人的電話年末用戶數和互聯網寬帶接入數是衡量居民生活水平的指標，這兩項指標能夠更直觀地反映社會水平，數值越大，表明社會發展水平越高；每百人公共圖書館藏書量是衡量社會文化建設的指標；城鎮職工基本養老保險參保率是參加城鎮職工基本養老保險的人數占市轄區人口的比重，城鎮基本醫療保險參保率是城鎮基本醫療保險參保人數占市轄區人口的比重，失業保險參保率是失業保險參保人數占市轄區人口的比重，這三項指標是用以衡量社會保障福利水平的指標。

生態環境發展是城鎮化發展的重點，城鎮化與生態環境之間存在互利共生的關系。一方面城鎮化發展帶來經濟及技術水平的提升，進而為保護生態環境提供物質保障。另一方面生態環境的可持續又為城鎮的發展奠定堅實的基礎。因此，本文選取建成區綠化覆蓋率和生活垃圾無害化處理率兩個指標代表生態環境發展質量。其中建成區綠化覆蓋率是指在城市建成區的綠化覆蓋率面積占建成區的百分比；生活垃圾無害化處理率是指無害化處理的城市市區垃圾數量占市區生活垃圾產生總量的百分比，一般大于85%，這兩個指標用以反映各個區域推進城鎮化過程中的生態關注度。

城鎮化是開放系統，在與外界不斷進行物質、信息、能量的基礎上維持自身發展。城鎮化推進效率是城鎮化發展過程中應該關注的核心問題。效率是衡量投入—產出或者成本—收益之間的比較關系，城鎮化效率是衡量城鎮化質量內涵的重要標準，是城市實現良好經濟運轉的邏輯起點?；跀祿目傻眯?，本文從要素配置集約程度和城鄉發展協調程度兩個方面選取五個指標反映城鎮化的效率水平，要素配置集約程度的指標主要為了衡量城鎮化過程中人口、空間、經濟、社會各個要素的合理配置，而城鄉發展協調程度即測度城鄉一體化程度。單位建成區面積GDP產值是地區的生產總值除以建成區面積得到的，用以反映空間—經濟發展的集約度，衡量單位土地面積的GDP貢獻率；人口密度是單位面積土地上居住的人口數，表示各地人口的密集程度的指標，用以反映人口—空間發展的集約度；人均生產總值是地區生產總值除以期末戶籍總人口數，是衡量地區人民生活水平的指標，用以反映人口—經濟發展的集約度；社會勞動生產率指一定時期內全社會從業人員的勞動效率，是地區生產總值除以期末社會從業人員總數，用以反映經濟—社會發展的集約度。市轄區與非市轄區人均GDP比值是反映城鎮和鄉村經濟發展協調性的指標，比值越接近于1，表明該地區城鎮化過程中城鄉發展的步調越一致。

表1　城鎮化質量評價指標體系

需要說明的是，城鎮化是一個動態發展的過程，對于不同層級城鎮化質量的測度也會有所不同。比如，國家、省級、市級、縣級等。該指標體系主要是以地級以上城市作為測度對象進行構建的。衡量城市城鎮化質量時準確性更好，如果要用以對其他層級城鎮化質量的測度，可遵循代表性、可得性原則對該指標體系中的個別指標進行調整。

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［2］方創琳，王德利.中國城市化發展質量的綜合測度與提升路徑［J］.地理研究，2011（11）:1931-1946.

［3］何平，倪萍.中國城鎮化質量研究［J］.統計研究，2013（6）:11-18.

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［7］王祖山，張歡歡.我國城鎮化發展質量評價體系的構建與測度［J］.決策參考，2015（12）:49-51.

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（作者單位：北京交通大學經濟管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.002

國家統計局“我國城鎮化質量測評指標體系與演進機制研究”］