美國國家標準與技術研究院寬帶績效薪酬制度改革探析

張義芳,劉潤生,曹利紅

(中國科學技術信息研究所，北京　100038)

?

美國國家標準與技術研究院寬帶績效薪酬制度改革探析

張義芳,劉潤生,曹利紅

(中國科學技術信息研究所，北京100038)

寬帶績效薪酬起始于1980年，已成為現代科研機構薪酬制度的一個重要發展方向。美國國家標準與技術研究院(NIST)1988年啟動寬帶績效薪酬制度試點改革，經過近30年的發展，其寬帶績效薪酬體系日漸完善，已成為美國其他聯邦機構績效薪酬改革的標桿樣板。本文深入研究了NIST寬帶績效薪酬改革背景、框架機制及其績效管理系統，歸納分析了其寬帶績效薪酬實施的成功經驗，以期為我們正在推進中的科研機構崗位績效薪酬制度改革提供國際最佳實踐借鑒。

科研機構；薪酬制度；寬帶薪酬；績效薪酬；美國經驗

1　NIST寬帶績效薪酬制度改革背景

美國擁有700多家聯邦科研機構。聯邦部門直接管理的科研機構中，科研人員作為聯邦雇員，納入聯邦公務員薪酬管理系統，實行以職位為基礎的基本薪酬制度。這種職位薪酬制度在聯邦部門運行了數十年，雖歷經多次調整和完善，但卻面臨大一統的公務員職位薪酬制度與科研機構特有的薪酬制度需求不協調的問題。

(1)高度標準化、精細化的職位分類與薪酬體系表現出一種繁瑣、缺乏彈性和僵化特征，并不適合科研機構等知識型組織。以科研人員所在的聯邦白領薪酬與職位評價體系而言，該體系建立于20世紀40年代末，當時的美國聯邦白領職位中，高達70%以上的職位對應的是GS7級以下的事務性的文職工作。現如今，聯邦白領職位中，以科研人員為代表的高技能、專業化“知識工作”所占的比重越來越大，人才競爭也日趨激烈，在此情形下，對不同性質工作的聯邦雇員繼續不加區分地沿用大一統的主要面向職員工作設計的薪酬與職位評價體系，顯然不合時宜了[1]。

(2)公務員式的職位薪酬體系雖然穩定但缺乏有效激勵，如此科研機構要確保人才就很成問題。在以職位為基礎的薪酬系統中，科研人員即使能力達到了較高的水平，但如果科研機構沒有出現高一級的職位空缺，科研人員是無法獲得更高級別的、與其能力水平相符的薪酬的,這樣的薪酬制度實際上是鼓勵有才干的科研人員另謀高就。

(3)職位薪酬制所反映的是“對職位價值進行排序”而不是“對人的實際貢獻進行排序”，其核心思想在于為人所熟知的同工同酬原則[2]，而實際上同職位的人的工作績效有時是有顯著差異的。另外，青年科研人員由于資歷淺、級別低，入職起薪較之企業部門明顯偏低，這對聯邦科研機構吸引優秀的青年人才形成不利影響。

上述問題已引起政府有關部門的高度關注。美國聯邦人事管理局(OPM)在2002年公布的聯邦薪酬白皮書《聯邦薪酬制度的新開始》中明確指出，聯邦白領GS薪酬體系存在三方面的公平性問題：一是過于側重同工同酬的內在公平性；二是欠缺及時反映勞動力市場薪酬變化的外在公平性；三是欠缺以實際貢獻和績效為導向的個人公平性，薪酬不能根據個人績效進行及時調整，不能給予績優者應有的薪酬激勵[1]。

鑒于聯邦雇員職位薪酬體系暴露的弊端和問題，以1978年的“文官制度改革法”為開端，經國會授權，美國聯邦人事管理局于1980年起啟動實施了人事管理改革示范項目，相繼選擇18家聯邦機構作為改革示范試點機構，試行新的人事管理系統(APMS)[3]。18家聯邦機構中14家機構的改革涉及重大的績效薪酬改革內容，其中10家為科研機構，反映了美國對聯邦科研機構建立績效薪酬制度的高度重視。這其中，NIST和海軍中國湖實驗室的績效薪酬改革受到評估方的高度認可，國會也因此在它們的試點結束后將這兩家科研機構的績效薪酬制度授權永久化了。

2　NIST寬帶薪酬框架機制

NIST的績效薪酬體系設計有兩大目標：一是提高起薪的靈活性，強化人才招聘；二是以寬帶薪酬結構提高個人加薪空間，強化對優秀人才的留用。具體實現路徑如下：

2.1寬帶薪酬等級與職業路徑有機結合

為有效實行績效薪酬，NIST以寬帶型薪酬結構取代一直實行的聯邦GS薪表(見圖1)。以科學工程專業人員而言，原有的GS薪表的15個級別被大幅壓縮為5個級別：原15級為改后的5級，原13～14級為改后的4級，原11～12級為改后的3級，原7～10級為改后的2級，原1～6級為改后的1級。這種形同寬帶的崗位薪酬設計，不僅職位級別大大減少，減輕了NIST的人員職位評定負荷，而且更重要的，由于與薪酬等級對應的薪酬浮動范圍加寬且相鄰的職位級別薪酬有重疊，從而有益于鼓勵同職位的科研人員的績效表現。只要工作業績出色，即使職位級別不變，也能得到滿意的回報，甚至超過比自己職位級別高的人。

資料來源：http://www.nist.gov。圖1　NIST寬帶績效薪酬結構模式

與此同時，為減少優秀科研人員為提高薪酬待遇而轉行高級行政管理職位，NIST強化了雙階梯機制：從4級寬帶開始到5級，科研人員可以自行決定職業發展方向，他們可以繼續沿著科研階梯發展，也可以轉入管理階梯，5級再往上則可以選擇走高級行政管理職位(SES)或者與高級行政管理職位平行的科技ST-3104職位。這種雙階梯機制使科研人員享有與行政管理人員平等的薪酬地位、發展機會和發展層級。

5級寬帶薪酬設計實現了薪酬與科研人員職業發展的有機關聯。以科學工程專業人員為例，其職業發展分為5個梯次：“訓練級”“成長級”“可獨立研究的正式成員級”“科研負責人或資深專家級”“國家認可的權威專家級”。寬帶制改革使NIST科研人員的5級職業發展階梯與5級薪酬寬帶有機融合，一個2級薪帶的學士學位入門級科研人員，只需要4級就能晉升到權威專家級別，而同樣的晉升在GS體系下需要8級才能達到。有關職業發展的研究表明，職業發展階梯以不多于4級為宜，4級屬于職業規劃的最優數量范圍[4]。

2.2寬帶內非均等化區間設計

如前所述，NIST科研人員的薪酬被分為5個寬帶，各級寬帶的上下限按照通用薪表GS對應的等級分界點確定。同時，各寬帶內部又被劃為5個子區間，從低到高的第1至第3區間對應的是無指導和管理職責的普通科研人員的薪酬區間，第4和第5區間對應的是兼具指導和管理職責的科研負責人的薪酬區間。科研人員薪酬在其所在薪酬區間內變動，區間薪幅即構成了科研人員薪酬變動的可能空間，也就是績效薪酬區間。值得注意的是，5個區間的薪酬浮動范圍是非均等化設計的：第1、第2和第3區間的薪酬浮動范圍(薪幅)分別設定為3個區間總薪幅的4/9、3/9和2/9，即3個區間的加薪空間是依次減少的，也就是說，在同一薪酬寬帶中，薪資水平處于本寬帶中較低區間的科研人員獲得加薪的空間較大，這頗類似于GS薪酬結構下根據“學習曲線”原理來制定升檔規則[4]。

表1　 NIST科學工程專業人員薪酬區間表(2014,紐約-紐華克-布里奇波特薪區)

資料來源：http://www.nist.gov。

2.3設立基本薪酬和總薪酬封頂線

根據人事管理示范項目的立法，項目實施單位白領人員的最高基本薪酬可達到聯邦行政首長4級(共5級，1級最高)。在此基礎上，NIST按照下述規則，確定了該院各類科研人員的基本薪酬封頂線：

- 5級寬帶的部門負責人：基本薪酬上限比GS15級的最高薪酬值高出6%；

- 5級寬帶的科研小組負責人：基本薪酬上限比GS15級的最高薪酬值高出3%；

- 普通科研人員：基本薪酬上限為所在寬帶中所含最高GS級別的最高薪酬值；

- 5級以下科研小組負責人：基本薪酬上限比所在寬帶中普通科研人員的薪酬上限高出6%。

除了對基本薪酬做出上限限定，NIST也對個人總薪酬做出了封頂。任何人在一個財政年度內累計領取的基本薪酬、獎金和津貼，總額不能超過聯邦政府行政首長1級(國務卿級別)的薪酬水平[4]。

2.4引入科研指導和管理職位薪資差

NIST為負有科研指導和管理責任的科研負責人提供額外加薪，該加薪屬于基本薪酬的一部分。在NIST，對兼具科研指導和管理責任的科研負責人的額外加薪通過兩種方式實現：一是提高薪酬封頂線，對負有指導和管理責任的科研負責人，其薪酬上限比其所在寬帶中普通科研人員的薪酬上限提高6%；二是對新聘的科研負責人，基本薪酬上提3%；對新聘的科研部門負責人，基本薪酬再上提3%。之所以引入指導和管理職位薪資差的設計，是因為如果不增加從事指導和管理工作的科研人員的薪資水平，可能就沒有人愿意來承擔科研指導和管理工作，而一旦他們被調整到同一寬帶中的非科研指導和管理職位，則這一薪資差就自動被取消[2，4]。不過，這種情況并不會被認為是一種降級或懲罰。

2.5薪酬調整機制

NIST科研人員的基本薪酬包含以下兩種調整機制：級內薪酬調整以及晉級/降級調整。寬帶績效薪酬框架設計下，NIST科研人員每年享有兩次級內加薪的機會：一次是一月份的可比薪酬加薪，另一次是十月份的績效薪酬加薪。兩次加薪都要求科研人員的績效考核達到稱職以上等級。而績效加薪的數額不僅取決于科研人員的績效評價結果，也取決于科研人員原有的薪酬水平在所在薪酬寬帶中的區間位置。為有效控制績效加薪額的增長，NIST利用學習曲線原理設計了績效加薪矩陣，明確了各區間允許的科研人員績效加薪百分比范圍[5]，如寬帶3級1區間的科研人員的績效加薪控制在0～15%，而寬帶5級3區間的績效加薪為0～4%，見表2。

如果是晉級加薪，按NIST的規定，科研人員的薪酬至少上調6%，如果上調6%后的薪酬值不及晉級后新級別的最低薪酬，則以新級別的最低薪酬為最低上調值。與晉級相對，NIST也規定了薪酬降級調整政策：科研人員如果績效評定為不合格，不僅不能獲得績效加薪，也不能獲得可比性加薪。而由于NIST各個薪級的最低薪酬值每年至少有可比性加薪的上調量，績效不合格的科研人員因沒有資格獲得可比性加薪，就有可能出現基本薪酬低于所在級別最低薪酬值的情況，這時候就對該科研人員采取降級處理。

表2NIST科研人員績效加薪矩陣

3　績效管理與績效薪酬系統

3.1績效考評授權和相關的問責機制

美國聯邦人事示范項目的要求之一是授予直線管理人員更大的權力，使其在職位分類及績效薪酬管理中發揮更大的作用。在評價科研人員時，提高評價可信度的一個重要方面是讓最了解他的人去評價，而科研人員的直線管理者——科研小組負責人(supervisor)——作為科研人員的直接主管，能夠觀察科研人員的工作情況，了解科研人員的工作能力和工作態度，是最了解科研人員績效情況的人。也因此，在NIST，科研小組負責人被賦予對下屬科研人員的績效考核權。

績效考核之后，績效薪酬的決定權則授予了部門負責人。NIST實行薪酬池管理方式，部門負責人是薪酬池的管理者。所謂薪酬池管理者，就是管理部門基本薪酬加薪和獎金資金的負責人，他對下屬員工的績效評級和績效獎金擁有決定權。薪酬池設置在實驗室部門層次是基于如下兩方面的最適均衡考慮：①薪酬池在組織中的地位層次必須足夠高，以保證同級人員的績效排名人數達到有意義的規模；②薪酬池管理者在組織中的頭銜必須足夠低，以保證他能充分了解所有下屬人員的職位情況。兩權之下，部門負責人成為管理薪酬池的最佳人選。

績效的考核權是重要的權力，而權力必須與責任相對應。NIST授權直線管理人員較大的績效考評權的同時，通過建立多項問責機制加強對管理人員權力行使的制約和監督。①績效評價結果審查機制：所有科研小組負責人對科研人員的績效評價結果須經所在部門負責人的審查，以確保同屬一個薪酬池的部門內部打分方式的公平性與一致性；②績效評價結果申訴機制：對績效評價結果有異議的，可申請復議程序，實行績效評價結果爭議的監督和糾錯；③定期員工滿意度調查制度：針對績效考核程序的公正性、員工對直線主管的信任度等開展調查，這實際上也是一種問責機制[6]。

然而，盡管實行了管理人員問責機制，但對依靠個人(小組/部門負責人)評價科研人員的績效和決定科研人員的薪酬的做法卻存在普遍的質疑和不滿。NIST正在謀求新的制度設計，納入多個考評者的反饋評價或360度績效信息收集，以確保績效信息來源的多樣性、客觀性和全面性，使績效評價結果更可靠、更為科研人員所接受。

3.2從績效考核到績效管理：注重溝通與激勵

NIST推行績效薪酬的實踐中，注重采用先進的績效管理理念。NIST強調，員工的績效薪酬必須以績效考核結果為依據，但績效考核結果必須根植于完整的績效管理系統，特別要重視績效溝通的作用。NIST規定，一個績效周期內，科研小組負責人和科研人員至少面對面溝通四次：初期的績效計劃制定、中期績效進展考察、末期績效考核前的績效討論以及最終對績效考核結果、薪酬調整和獎金的溝通與反饋。在NIST，科研小組負責人的職責不僅僅是績效裁判員，還是績效輔導者，其具體職責包括以下幾個方面：一是與科研人員一道制定個人績效計劃，二是對科研人員進行績效指導，三是針對績效考評和基本薪酬加薪的溝通，四是對獎金的溝通。嚴格的績效溝通機制對NIST樹立績效文化、推行績效薪酬提供了有效的支撐。

3.3績效等級確定機制

績效等級評價是績效管理體系中最為關鍵的環節。NIST的科研人員績效采取七級等級制：即杰出貢獻者、優秀貢獻者、有功貢獻者、主要貢獻者、有一定貢獻者、少量貢獻者以及不稱職者[7]。NIST要求，科研人員等的績效等級評價必須建立在客觀的、與職位有關的績效標準之上。對科研人員，通常先由直線管理者(科研小組負責人)從組織目標出發，確定科研人員職位關鍵績效考核要素及權重，再根據績效考核要素衡量基準，評價出科研人員的要素等級，要素等級與要素權重相乘得出各要素值，各要素值加總后，對照NIST的績效等級表即得出科研人員的具體績效等級。

NIST科研人員的績效考核要素因人而異。盡管NIST統一規定了績效考核程序，但并沒有規定統一的績效考核要素，科研人員個人的績效考核要素完全由科研人員和其直線管理人員根據年度工作目標協商確定。為使科研小組負責人對科研人員的關鍵績效要素進行客觀準確的評價，還制定了要素衡量基準，以此作為績效要素評價的標尺。對不同的要素，科研小組負責人還可以增加補充基準。關鍵要素的評級依據衡量基準和補充基準，共分四級：超出預期(E)、圓滿成功(S)、達到最低預期(M)或不符合預期(U)。

績效要素評級等級與對應的要素權重相乘，得出要素值。例如，如果某一要素的權重為4，要素評級為超出預期(E)，則要素值為4E。得到各要素值并對其加總后，對照表3得出科研人員的績效等級。

表3　 NIST科研人員績效等級與關鍵要素量級對照表

NIST規定，科研人員只要有一個關鍵要素不符合預期(U)，即視為總評不合要求。這種情況下需要制定績效改進計劃，給予其一定期限內改進績效的機會。如果該人員在改進績效期結束時績效仍不合要求，其主管可采取適當的后續行動，比如重新分配工作、建議降低薪酬級別或建議免職等。

3.4績效加薪和績效獎金的確定

NIST建立了科研人員績效加薪與績效評價等級直接關聯的機制。每年，NIST院長按照各薪酬級別中點值的百分比確定單位加薪額：將各薪酬級別中點值的百分比乘以薪酬級別的中點值，得出的金額即為該薪酬級別的單位加薪額，以“I”表示。對于評為績效等級頭四等的科研人員，按照“I”的倍數加薪。具體加薪額確定如下，杰出貢獻者：“I”× 5；優秀貢獻者：“I”× 3；有功貢獻者：“I”× 2；主要貢獻者：“I”。績效等級后三等人員：有一定貢獻者、少量貢獻者以及不稱職者沒有績效加薪[7]。

不過，NIST規定，科研人員的績效加薪不能使其薪酬額超過其薪酬級別上限。對于已經達到所在級別的薪酬上限且被評為績效前兩等的科研人員，NIST規定可向其發放一次性獎金。在2011年以前，NIST規定，該獎金額至少等于假設該科研人員薪酬未達上限時應該得到的加薪額。但2010年末美國總統奧巴馬為解決聯邦預算危機而做出了凍結聯邦公務員兩年薪水的決定，2011年聯邦管理與預算局以及人事管理局又共同發布對聯邦公務員貨幣性獎勵實行預算限制的政策指南，促使NIST于2012年正式決定取消一次性獎金最低下限的規定，改為由主管酌情發放獎金[8]。

另外，除了獲得績效加薪，績效等級為杰出貢獻者、優秀貢獻者、有功貢獻者、主要貢獻者的前四等科研人員，還可以享受普遍的生活成本性加薪和地方薪資調整加薪，并且有資格領取NIST院長酌情派發放的獎金(discretionary bonus)。第5等(有一定貢獻者)的科研人員沒有績效加薪，但可以享受普遍的生活成本性加薪和地方薪資調整加薪，并且有資格領取院長酌情派發的獎金。第6等、7等(少量貢獻者及不稱職者)的科研人員不但得不到績效加薪、院長酌情派發的獎金，也不能享受普遍的生活成本性加薪和地方薪資調整加薪。

3.5績效加薪信息適度公開

績效薪酬保密是實施績效薪酬制度組織中比較流行的一種管理方式，但公平理論告訴我們，激勵不僅受絕對公平的影響，還受到相對公平的影響。績效薪酬保密制度一方面容易讓管理者以個人好惡來替代績效標準，滋生管理者對績效薪酬分配權的濫用，令員工減少對組織的公平感和信任感，另一方面也會因模糊了薪酬信息與績效信息的聯系而降低員工的工作動力，減小激勵程度和滿意度，進而影響個人工作績效[9]。

2003年之前，NIST實行績效加薪信息全保密制度。而2003年以后，本著更加公開、透明和對員工負責的原則，NIST改為采取績效加薪有限公開制度：在研究院內網上公布員工薪酬合計信息，包括按職業路徑、分部門單位員工的績效平均得分(如表4的樣例)、平均薪酬增量、平均獎金額等，但個體薪酬信息仍然是保密的[5]。這種選擇性的薪酬信息公開既能一定程度上催生公平的績效薪酬確定機制，也使得在當前科研人員績效難以準確衡量、無法保證績效加薪絕對公平的情況下，避免薪酬差距給科研人員心理承受力所帶來的沖擊，減少科研人員與組織之間、科研人員與科研人員之間的矛盾。

表4　NIST按職業路徑、內設單位的員工績效平均得分公布樣本

續表4

4　結語

美國NIST的寬帶績效薪酬改革是在質疑中起步的，通過不斷的試錯和創新最終獲得了成功。實施五年后的評估表明，科研人員等對績效薪酬制度的支持率由實施初期的47%上升到70%以上，實施三年后科研人員與產業界的薪酬落差由實施前的11%下降到6%，科研人員對基本薪酬以及薪資增長的滿意度也有所提升[5]。更為重要的是，寬帶績效薪酬的實施加大了NIST的起薪空間，并能對優秀的科研人員給予較高的績效加薪獎勵，其招聘和留用優秀人才的能力得到顯著增強，高績效科研人員的流失率下降。

NIST實施寬帶績效薪酬制度的經驗，對于我們正在推行中的公立科研機構崗位績效薪酬制度具有重要的借鑒意義。主要經驗包括：①漸進試辦，以內外評估與調查，不斷優化績效薪酬制度；②以績效管理取代績效考核，強調個人績效要素與組織目標緊密關聯；③重視發揮直線科研主管在科研人員績效管理中的作用；④采取基本薪酬為主體的績效加薪，以實現穩健保障，適度激勵和封頂約束；⑤基本薪酬和績效加薪規制化，績效加薪信息適度公開透明。

[1]KAY Coles James.A fresh start for federal pay：the case for modernization[R].Washington D.C.：United States Office of Personnel Management，2002.

[2]劉昕.美國聯邦政府的寬帶薪資試驗及其啟示[J].公共管理學報，2014(1)：71-78.

[3]United States Office of Personnel Management.A status report on demonstration projects and other performance-based pay systems[R].http://archive.opm.gov/aps/about/reports/index.aspx，2008.

[4]ALLEN Gassady.NIST personnel management project：design，implementation and Accomplishments[R].Gaithersburg：Institute of Standards and Technology，PB91-231555，1991.

[5]GAO.Human capital：implementing pay for performance at selected personnel demonstration project[R].Washington,D.C.：United States General Accounting Office，2004.

[6]Alternative personnel systems in practice and a guide to the future[R].United States Office of Personnel Management，2005.

[7]JAMES M Turner.Alternative Personnel Management System(APMS)at the National Institute of Standards and Technology[EB/OL].Federal Register，Vol.73(136)，2008-07-15.

[8]DAVID Robinson.Alternative Personnel Management System(APMS)at the National Institute of Standards and Technology[EB/OL].Federal Register，Vol.77(118)，2012-06-19.

[9]張正堂，戴娟.對我國企業實施薪酬保密制度的思考[J].華東經濟管理，2010(10)：113-116.

(責任編輯沈蓉)

Broadband Performance Pay System in NIST from a Demonstration Project to Innovative Model

Zhang Yifang,Liu Runsheng,Cao Lihong

(Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038,China)

Broadband performance pay has been an important development of the modern scientific research institutions’ pay system since 1980.The National Institute of Standards and Technology(NIST)of the United States started its broadband performance pay demonstration project in 1988.With the modifications of the demonstration project schemes，NIST’s broadband performance pay has been improved and become a salary model for other federal laboratories.This paper examines NIST’s broadband performance pay mechanisms and performance management system in order to provide international best practices for China’s ongoing reforms of position and performance pay system for scientific research institutions.

Scientific research institutions；Pay system；Broadband compensation；Performance pay；US experiences

國家軟科學研究計劃項目“公立科研機構人員績效激勵機制研究”(2012GXS5D126)。

2015-11-10

張義芳(1964-)，女，天津人，中國科學技術信息研究所研究員；研究方向：科技管理、科技政策。

G311

A