國外專業機構科研項目管理的經驗與啟示
——以德國宇航中心項目管理署為例

李　哲，周華東，李　研

(中國科學技術發展戰略研究院，北京　100038)

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國外專業機構科研項目管理的經驗與啟示

——以德國宇航中心項目管理署為例

李哲，周華東，李研

(中國科學技術發展戰略研究院，北京100038)

本文介紹了德國宇航中心項目管理署作為專業機構開展科研項目管理的經驗和對中國的啟示。德國宇航中心項目管理署是在非營利機構中設立的獨立部門，通過競爭獲得來自政府和各類機構的委托，實施多層次、全周期、專員式的項目管理，業務領域涵蓋健康、信息技術等多個學科，競爭能力體現在專業性、規范性和合作網絡。對國家科技計劃管理改革的啟示在于：充分依托已有的組織管理基礎；專業化管理需要長期積累和整體把握能力；選擇和委托任務的同時，需要同步奠定基本制度基礎；重點環節需要探索建立統一的管理規范；推進市場化和社會化，需要注重業務來源的多樣性。

科技計劃管理改革；專業機構；德國；宇航中心項目管理署

1　引言

2014年10月，國務院印發《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案》(國發〔2014〕64 號)明確指出，轉變政府科技管理職能，各部門不再直接管理具體項目，項目管理將由專業機構組織實施。剝離政府的科技計劃管理職能，通過改造、新建一批專業機構，形成全新的科技計劃管理模式，是中國科技管理體制的重大變革，也是落實中央簡政放權精神的重要舉措。專業機構的提法在中國尚屬首次，其建立、發展到功能逐漸完備必將是一個不斷探索的過程。因此，有必要學習先進國家專業機構的運行和管理方面的經驗，探尋符合中國國情的專業機構發展模式。

德國高度重視創新能力建設，近年來其研發投入強度一直排在發達國家前列。對于大量政府財政性研發投入形成的科技計劃和項目，德國也逐漸形成了一套相對完善的“政府+專業機構”管理模式。德國專業機構在科研項目的申報咨詢、組織實施、過程管理、監督評估、成果轉化以及科技發展戰略咨詢、科普宣傳、國際交流與合作等方面發揮重要作用，成為科技計劃委托方(聯邦和州政府)與科技計劃承擔方(高校、科研機構和企業等)之間的重要中介機構[1]。德國宇航中心(Deutsches Zentrum für Luft-und Raumfahrt，以下簡稱DLR)下屬的科研項目管理署(Project Management Agency，以下簡稱PMA)是目前德國規模最大的專業機構，接受德國聯邦政府、聯邦教育和研究部(BMBF)、聯邦經濟及科技部(BMWi)及其他機構委托，負責科研項目的組織實施和運行管理。本文將分析德國宇航中心項目管理署(以下簡稱DLR-PMA)在組織結構、業務領域、運行機制組織結構、項目委托方式、管理流程等方面的特點，以及對中國專業機構建立和發展方面的啟示。

2　DLR-PMA的組織結構和項目委托方式

2.1DLR-PMA是在非營利機構中設立的獨立部門

DLR是總部位于科隆的一家非營利機構，前身為1965年建立的德國航空航天研究試驗院，主要從事航空航天方面的科學研究。DLR擁有先進、大規模的實驗設備與基礎設施，職能和性質類似于美國國家航空航天局(NASA)[2]。DLR現有員工近8000人，分布在德國的16個地區，在布魯塞爾、巴黎、東京和華盛頓也設有辦事處。

DLR的組織結構包括全體會議、理事會、空間委員會、執行董事會和科學顧問委員會。執行董事會包括董事長和5名成員，董事長負責戰略與國際關系、政治與經濟關系、技術轉移等業務，副董事長負責管理與預算、基礎設施和PMA等業務，其他4名董事會成員分別負責四個業務領域。

DLR-PMA是DLR內設的獨立部門，在DLR的管理體制下運行。DLR-PMA內部的組織結構包括首席執行官(即分管的副董事長)、主任、綜合管理部門、業務部門(見圖1)。業務部門與其項目管理領域大體保持對應關系，如健康、教育等領域；在一些領域也存在交叉關系，如2013年度信息技術領域的項目由其“關鍵技術”業務部門管理。

DLR-PMA原來只是一個內部項目管理部門(相當于中國科研機構的科研處)，在管理DLR科研項目的過程中形成了一定的管理經驗。20世紀70年代，德國政府項目管理逐步走向社會化，DLR的項目管理部門開始逐步承接政府項目委托，并按政府部門要求進行項目管理的標準化改造，逐漸發展形成了隸屬DLR但又相對獨立的項目管理專業機構。德國與DLR-PMA同一時期依托科研機構建立的項目管理機構還有德國電子同步加速器(DESY)項目管理署、于利希研究中心(FZJ)項目管理署、卡爾斯魯厄研究所(KIT)項目管理署[3]。

2.2通過競爭獲得來自政府和各類機構的委托

德國的高權特許(Beleihung)制度允許政府將行政實施權限委任給私人，使私人有權通過公法方式(包括行政行為、行政合同)以自己的名義行使權限，承擔行政任務[4]。在這一制度下，DLR-PMA等專業機構可接受政府委托的科研項目管理業務。DLR-PMA受托管理的項目分兩類，一是由政府出資、采取自上而下方式設計、通過制度化的投入機制而設立的科研項目，如教研部、衛生部等多個部門的項目。二是接受社會基金、企業、大學、歐盟等機構的委托。

圖1　DLR-PMA的組織結構

委托協議是專業機構開展業務的基礎。BMBF根據德國國家發展總體戰略制定國家科技發展戰略和規劃，如高技術戰略2020，并根據戰略和規劃確定支持的重點領域和相應預算。在此基礎上，BMBF面向歐盟對專業機構進行招標，專業管理能力、經費規模等作為評標的主要因素。長期以來，DLR-PMA并沒有面臨很大的競爭壓力，但近5年來，隨著招標活動對歐盟其他國家專業機構的開放，DLR-PMA也開始面臨競爭，但其總體業務規?；颈３址€定。

政府部門最終決定項目設置和經費安排。DLR-PMA根據協議總體要求，結合自身專業知識和經驗，組織專家研討形成實施路線和項目指南草案，包括項目總數、名稱和對應經費規模等，提交BMBF審議。BMBF根據國家戰略導向和實際需求對草案進行修訂和增減，草案經審議批準后，由DLR-PMA組織實施。

經費安排包括項目研發經費和管理經費。前者用于支持那些通過遴選后的科研機構開展具體的科研活動，這些項目的過程管理也是DLR-PMA的業務工作重點。后者是DLR-PMA自身的業務經費，用于人員聘用、日常工作開支等，這筆經費在專業機構向政府投標時就進行核算并作為標書的一部分。

政府對專業機構的監管包括財務和業務兩方面。財務方面，BMBF可通過軟件“Profi”進行監管，每2～3年德國聯邦審計法院也會進行財務審計。在業務方面，BMBF設立了公共研發計劃(基金)評估的規則，可根據實際情況對科研計劃的運行情況進行有選擇的評估。評估結果作為評價專業機構管理能力的參考。

3　DLR-PMA開展科研項目管理的實踐及其特點

3.1實施多層次、全周期、專員式的項目管理

開展專業管理的基本工具是“項目管理手冊”和統一的管理軟件“Profi”，這兩項是德國幾乎所有專業機構進行項目管理的基礎，會不定期得到修訂和升級。

DLR-PMA開展的管理活動可分為三個層次，一是項目層次，DLR-PMA對每個項目實施精細化的過程管理和跟蹤評價；二是計劃或領域層次，DLR-PMA為委托方提供整體概念設計和管理方案；三是政策層次，如項目實施相關法律條款的咨詢等。

實施全周期項目管理。針對項目征集、運行管理、驗收等環節，DLR-PMA提供全程管理和服務，主要包括：第一，編制科技發展優先領域意見書，為政府在項目設置方面提供咨詢；第二，開展項目征集工作，為項目申請者和被資助者提供專業信息服務；第三，項目過程管理和財務管理；第四，為項目組提供組織協調、配套管理、公共關系、活動組織等方面服務；第五，根據規范組織項目驗收。

實行專員式項目管理。DLR-PMA為每個項目配備固定人員，以保證項目管理和服務的質量。一般平均每位管理人員負責15個左右的項目，具體項目數可根據項目規模和性質而調整。

3.2業務領域涵蓋健康、信息技術等多個學科

2013年，DLR-PMA管理著8736個項目，其中1114個為歐盟合作與國際合作項目(占總數的12.75%)，總經費約11億歐元，平均每個項目的經費規模約12.59萬歐元。這些項目涉及7個領域：健康，信息技術，環境、文化與可持續，教育、集成和性別研究，歐洲和國際合作，創新能力和技術轉移，面向商業化的技術轉移等。從近兩年的數據來看，健康、教育研究、環境等領域從項目數和經費規模方面都占一半以上(見表1)。在航空航天領域，DLR內部還有一個與DLR-PMA平行的機構專門負責該領域的項目管理。

表1　近年DLR-PMA受委托的科研項目領域及經費情況

注：“教育研究、集成、性別研究”領域含歐盟社會基金的聯合資助。

3.3競爭能力體現在專業性、規范性和合作網絡

長期積累的專業基礎。2013年，DLR-PMA的工作人員總數接近900人，半數以上具有專業的學科背景(見表2)。DLR-PMA的專業積累和經驗來源于幾十年以來與學術機構、政府部門和公司的合作往來，50%以上的員工都具有專業的學術背景和相應領域實踐經驗，不僅掌握最新的學科方向，也具有項目管理、經費管理、創新管理等經驗。

表2　DLR-PMA的人員結構

注：873名員工中有全職工作人員794名。

標準高效的管理流程。DLR-PMA內部執行獨立的質量管理程序，從技術指標實現情況、資金使用情況、項目進度等方面進行監管，并開展中期評估和績效評估。DLR-PMA于1998年通過ISO9001認證，確保各方面客戶都能獲得相同水平的服務。

多層次的合作網絡。從橫向來看，多學科的知識積累和研究網絡使DLR-PMA有條件快速組織跨學科的研究團隊。從縱向來看，DLR-PMA在項目設計、資助、融資和評價方面的經驗,使其能夠協調政府、社會機構、產業界、申請者、專家委員會。從國際合作來看。DLR-PMA始終關注歐盟和國際的科技發展，以確保德國研究機構能夠加入全球研發網絡，并使得德國境外的合作研發項目能夠得到有效的監督實施。

4　對中國科技計劃管理改革的啟示

委托專業機構開展科研項目管理的本質，在于轉變政府科技管理職能，簡政放權，通過市場機制逐步提高科研項目管理的專業分工和管理效率。因此，對政府而言，需要重點關注科技計劃的整體制度設計、委托內容的邊界、委托過程的合法性等方面；對專業機構，則需要關注自身的專業能力積累和項目管理流程的規范性。雖然中德兩國在科技計劃設置、科研管理機制、法律制度等方面存在差異，但科研活動管理的基本規律相同，根據中央財政科技計劃(專項、基金)管理改革對專業機構在管理基礎、能力、導向等方面的要求，DLR-PMA的經驗對中國專業機構發展有如下啟示。

4.1充分依托已有的組織管理基礎

從DLR-PMA的經驗來看，專業機構自身不一定是獨立機構，也可以是在已有科研機構基礎上設立的相對獨立、事權明確的專業機構。調研中也發現，德國專業機構整體布局并非一開始就有的，也非系統設計的，而是一個逐步演化積淀的過程。很多機構的原始職能都并非專門的項目管理，其中很多機構原來本身就是科研單位，在后續的發展中根據德國政府的管理需求逐步發展或改造為專業機構。

4.2專業化管理需要長期積累和整體把握能力

科研項目管理具有非常高的專業性，不僅體現在學科領域，也體現在創新鏈各環節的銜接和集成能力。DLR-PMA近千人的管理團隊中，具有專業背景的人員占半數以上，從提出概念到最終落實都具備很強的專業性。中國專業機構在能力方面也需具備以下基本條件。

第一，長期的專業積累，這種積累體現在一定規模的高水平專業隊伍，也體現在多學科、跨學科的專業方向。

第二，具備特定領域科技發展頂層設計和推進能力。既要對本領域科技進展和競爭態勢有全面系統的把握，也要能夠基于國家戰略需求，提出總體目標明確具體，有望在明確的時間范圍內取得重大突破和顯著成效的任務方向。在項目組織實施過程中，能夠對國內外技術發展趨勢與競爭態勢，專利、技術標準的布局，不同技術路線的優劣，技術經濟性進行具體分析和判斷。

第三，具有科研項目管理的豐富經驗。專業機構需要有長期的國家科技計劃項目管理經歷，熟練掌握國家科技政策措施，能夠與計劃管理改革的其他工作做好銜接。

4.3選擇和委托任務的同時，需要同步奠定基本制度基礎

在DLR-PMA與德國政府簽署的項目管理委托協議中，多處引用了德國行政法、預算法、補貼法等方面法律條文和規章，顯示了委托管理所具有的扎實的制度基礎。中國委托專業機構開展科研項目管理剛剛起步，一方面，建議與專業機構試點同步，在中觀和微觀管理層面及時跟進相應的制度建設，如在相關法律法規的制定修訂過程中明確專業機構在科技項目組織管理方面的定位，制定統一的專業機構管理辦法、委托程序等。另一方面，建議強化已有制度的落實，如監事會、理事會等制度在中國一些科研機構中在形式上普遍存在，但在實際運行中往往起不到應有的作用。針對這種現象，也要從監管、評估等制度設計入手，使理事會、監事會等職能落到實處。

4.4重點環節需要探索建立統一的管理規范

在開展試點的基礎上，建議以專業能力、業務規模和績效(而非其機構屬性)為主要依據，探索建立一致的專業機構評價體系，推動專業機構開展標準化的科研項目管理。包括專業機構遴選標準，委托協議、項目管理流程以及與國家科技管理信息系統相銜接的管理軟件等。

4.5推進市場化和社會化，需要注重業務來源的多樣性

DLR-PMA在接受委托過程中，也面臨著同類機構的激勵競爭，會在一些領域失去委托協議，但其總體業務規模基本保持穩定。為推進專業機構的市場化和社會化，提高專業機構的市場競爭能力，需要鼓勵專業機構積極接受來自社會各界研發資金的管理委托，提高委托方的多樣性，并將這種多樣性納入評價體系。

[1]葛春雷,裴瑞敏.德國科技計劃管理模式與組織機制研究[J].科研管理，2015(6):131.

[2]官建成,彭慧.德國航空宇航中心的創新模式[J].中外科技信息，2001(3):13.

[3]Bundesministerium für Bildung und Forschung.Bundesbericht Forschung und Innovation 2014[EB/OL].(2014-03-18)[2014-03-20].http：/ /www.bmbf.de /pub /BuFI_2014_barrierefrei.pdf.

[4]徐庭祥.論中國私人承擔行政任務的行政法規范模式選擇[J].西南政法大學學報，2013(2)：41.

(責任編輯沈蓉)

Experience and Inspiration from Foreign Professional S&T Programme Management Agency:An Example of DLR-PMA

Li Zhe，Zhou Huadong，Li Yan

(Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China)

Establishing efficient and professional S&T plan management agency is a key issue in the current S&T system reform.It is necessary to learn experience from advanced countries in this respect and find suitable mode for China’s professional agency.PMA is an independent department embeded in DLR，entrusted by the government through competition，it carries out multi-layer,full life-cycle，all-staff project management.DLR-PMA’s business covers scientific domains such as health，IT,and so on.Its competence characterized by professionalism，regularity and cooperation network.The inspirations for China include：it should fully rely on the already existing management team；professionalism is gained via long-term accumulation；basic rules have to be made as entrusting;it should establish unified regulations in key stages；diversified business is needed to push forward marketization and socialization.

S&T Plan management reform；Professional agency；Germany；DLR-PMA

國家軟科學研究計劃項目“中德制造業領域創新生態比較研究”(2014GXS5K206)，“面向規劃整合的科技資源宏觀管理改革研究”(2014GXS6K239)，科技部國際合作司項目“中德科技創新合作研究”，科技部科技創新戰略研究專項“三螺旋創新理論研究”。

2015-12-17

李哲(1977-)，男，河北邯鄲人，中國科學技術發展戰略研究院科技體制與管理研究所所長，研究員；研究方向：科技創新政策。

G323/327

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