京津冀協同發展的法治保障機制探析

張占軍

[摘要]京津冀協同發展是區域經濟發展的協同，更是法治的協同，區域協同發展的主要手段是市場監管和宏觀調控，主要的依靠力量是市場，主要的保障力量是法治。建立健全京津冀協同發展內在協調的法治保障機制，制定區域協同發展法，盡快將虛化的政策硬化為法律，進一步以重點領域的協同立法為推進依據，逐步實現區域協同法的系統性和完備性，促進京津冀三地共贏，最終實現區域協同發展和京津冀一體化。

[關鍵詞]京津冀；協同發展；法治；機制

京津冀協同發展是黨中央、國務院立足京津冀發展一體化，從全國發展戰略高度出發做出的決策部署，在未來一段時期內，該決策是協調推進三省市協調快速發展，快速重構三地整體發展模式，進一步挖掘京津冀市場潛力，提升三省市總體實力的主導力量。決策做出之后，三省市協同發展推進會在京召開，標志著協同發展已經拉開帷幕并進入規劃實施階段。考察歷史和現實諸因，確保京津冀協同發展有序推進并取得預期效果，離不開強有力的法治保障。法治建設更是在京津冀功能定位明確后所亟待確立的原則性、制度性、規范性建設。京津冀協同發展的政策和決策也必須通過上升為法律才能提升其權威性并增強可操作性，才能保障京津冀協同發展的目標一致、政策一體、行動協調，從而促進互利共贏，實現區域一體化。

一、京津冀協同發展法治保障的必要性

（一）區域法治是促進區域發展的重要保障和建設社會主義市場經濟的必然要求

健康成熟的市場經濟必然是法治經濟，京津冀協同發展過程中的市場發展，仰賴于法治的保障和維護。根據亞洲開發銀行在2005年所做的《河北省經濟發展戰略研究》可以發現，截止當時河北省與京津兩地接壤的3798個貧困村和32個貧困縣形成了“環京津貧困帶”，貧困人口達272萬余，京津兩地的人均GDP和人均可支配收入遠高于河北省，而且河北省大量的資源迅速向京津流動，加劇了三地發展的嚴重不平衡，三地在發展上的差距引起了社會的廣泛關注。[1]三地如何協同良性發展，縮小差距成為京津冀協同發展的思考重點。京津冀協同發展的過程是重新劃定三方角色和功能后使市場資源重新整合和配置的過程，更是在協同發展的原則前提下，制定機會公平、角色公平的發展規則之過程，通過依法制定規則來明確京津冀協同發展的角色分配原則，通過依法制定規則來確定三地資源的合理配置，最終實現良性和健康可持續發展。

（二）構建法治保障機制，有利于避免京津冀協同發展過程中可能的決策失誤以及降低決策失誤帶來的風險

早在1986年，國家就提出了“環渤海經濟圈”的概念，但具體實施已經擱置了近三十年，其難以推動的原因在于科學決策的滯后和由此導致的政策供給匱乏，以及缺乏推動三地協同發展的決策規則和法律依據，使具體行為難以展開。

從現在的發展狀況來看，雖然京津冀協同發展已經進入實質性啟動階段，但是，三地的協同發展問題千頭萬緒，從縱向上看，包括角色定位，議事和決策機制等，從橫向上看，則是涉及到民生、環境保護、人口流動、產業互補、投資管理，公共服務等成百上千的具體協作和發展環節。如何保證這些工作順利進行呢？筆者認為，解決這些問題的有效途徑就是構建法治保障機制。通過立法設定區域協同發展的原則和規則特別是變通規則，通過立法設定協同發展過程中三地之間的協調議事規則和決策方式，并建立保障決策順利實現的三地范圍內的依法落實細則。立法要體現前瞻性，立法的確定性和強制性輔之以政策的靈活性。區域協同立法并非簡單的文件羅列，而是要形成一個具有層次性、關聯性的有機統一整體。[2]根據新的《立法法》，地級市擁有關于民生保障和本地區建設等方面的立法權，引測區域協同發展過程中，也應當劃定相應的邊界，保障協同發展的決策部署與地方經濟社會建設的步調一致。

（三）法治協同是三地協同發展的基礎和前提，是檢驗監督協同發展工作的重要指標

協同發展目標得以實現離不開法治保障，除了三地協同發展規劃和決策外，法治保障的功能還在于監督和歸責。三地協同發展面臨著利益的分配，由于利益固有的隨意性就會不可避免地面臨利益紛爭，打亂原有的一致目標，特別是對既得利益地區來說，由于所處的角色和定位，盲目性、自發性的特征會顯露無遺，極易導致當今世界經濟發展中“南北關系”規則剪刀差的翻版，解決上述問題應通過國家層面的立法設置規則邊界，監督政策的實施；通過具體執法、司法層面的協同祛除阻礙發展的壁壘，使法治保障機制成為京津冀協同發展的顯微鏡和晴雨表。

二、京津冀協同發展法治保障面臨的困擾

（一）京津冀三地政治地位不平等

根據憲法和現行體制，京津冀三地都同歸于中央直接領導。三方互不隸屬，有著形式上的地位平等。但在事實上，北京作為首都，是中央政府所在地，理所當然的成為了全國的政治中心，加之歷史原因，使北京成為政治、文化、科技等多個領域的核心區域，占據了優勢的權力資源、政策資源、公共服務資源，而且隨著經濟實力的提高，吸引資源的能力也隨之提高。天津市作為北方唯一的中央政府直轄市，被中央政府確定為北方的經濟中心，在某種程度上京津兩地的經濟能力均遠高于河北省，兩者的特殊地位將河北省眾多的產業資源、人才資源、科技資源吸引到京津。河北為京津兩地的發展特別是為了促進北京的發展被動的付出了巨大的犧牲，然而卻難以獲得相應回報，甚至越來越無法獲得平等發展的機會。造成了嚴重的發展不均衡。在這一發展過程中一直缺乏有力的調整措施，尤其是法治上的空白使京津冀之間的差距越來越大。

（二）區域協同發展政策和法律供給不足

從上述京津冀政治地位的嚴重差距和經濟發展過程中所形成的強烈反差綜合觀察，可見三地區市場經濟的發展并不是十分完備，尤其是在平衡發展和利益協調上缺乏相應的立法和機制，缺乏相應的規則和邊界，如果僅靠政策和自覺，推動三地的協同發展是難以想象的，由于各地的現有資源和所處地位特別是處于優勢地位的京津地區，單靠自覺出讓相應的資源和功能存在很大的困難，包括決策上的困難和具體實施上的困難。

從中央層面看，缺乏一個促進區域協同發展的立法以及相應的地位界定對區域協同發展加以總體上的主導。從地方層面上看，根據新的立法法的規定，立法權擴大到了地級市，今后各地社會發展將會主要依靠地方性法規進行調節，但是就現在看來，地方性立法主要是針對本區域內部的立法，關于區域協同發展的內容嚴重不足。

（三）區域協同發展統一規劃和合作制度缺乏

從京津冀經濟社會的發展現狀可以看出，京津冀協同發展，政府間的協同與合作是關鍵，京津冀協同發展的成敗取決于三地政府之間的協同合作程度。全面地開展政府之間的合作，首要問題是建立平等對話機制，只有展開平等對話才能建立有效的協商機制。這個機制的設立僅僅依靠三地政府的內部商討是難以行通的，迫切需要中央政府出臺相應的政策加以調整，從中央層面和高度建立對話協商的平臺，但是這個平臺目前尚未建立；其次便是建立三地之間的工作協調機制，區域協同發展，涉及方方面面，建立協調制度是有效避免惡性競爭、避免產業重復，實現產業互補、打破地方保護和流通壁壘，實現區域大融合的迫切制度要求和法治保障要求，相應的法制保障機制亟待完善。

三、京津冀協同發展法治保障的推進舉措

（一）通過立法建立京津冀協同發展的制度基礎

京津冀協同發展在前期布局階段，也即建立協同發展制度、完善立法的階段，無論是前期的政府主導還是之后的主導，區域協同發展始終是立法的協同。第一，通過協同立法制定《京津冀協同發展法》，由全國人大常委會審批公布，以國家法律的高度，健全決策機制和協同發展對話議事規則，通過國家立法設定京津冀協同發展的長期規劃和編制，確定成立高于京津冀三地政府級別的協同發展管理委員會，由國務院常務副總理任主任，由國務院國家發改委、財政部、人社部等相關部委和三政府主要負責人組成，保證決策制定的暢通和權威性。該機構由國務院領導，對國務院負責，受全國人大監督。逐步實現區域的一體化。

（二）通過協同立法用經濟法律、法規保障市場主體地位

在協同發展的初期階段除去由政府發揮經濟主導作用外，區域經濟協同發展主要依靠市場。通過統一的經濟立法，在政府宏觀調控配合下充分發揮市場的潛能，通過經濟立法，有效實現重復產業的淘汰，有效緩解河北省與京津之間人才、科技、資源等要素的單向流動。通過企業協同管理，實現作為市場主體的企業在區域協同發展中獲得平等的機會，通過財稅制度改革實現三地在市場宏觀調控能力上的顯著提升。通過市場主體的行為，在區域協同改革指引下合法有序地實現北京市若干“非首都”功能的疏散，進而通過宏觀政策的引導，使河北抓住歷史機遇，順利承擔部分轉出功能。其作用還在于明確政府以及政府之間在協同發展過程中諸如遵循原則、權限、范圍、手段、權利義務、責任等等，目的在于規范宏觀調控行為，限制政府權力。

（三）通過協同立法打破區域協同發展的堅冰和障礙

加速教育資源和人才培養的協同發展，將北京豐富的教育資源向河北轉移，特別是實現與產業發展、市場需求相適應，教育資源布局與產業的新布局實現同步，減緩人才的單向流動，實現人才資源合理配置。

加快醫療和社會保障制度的協同發展，發展經濟的重要目的在于改善民生，打破三地協調發展的壁壘之一就是減少在醫療社保等方面的政策差距，實現政策的統一和三地社會保障體系的聯網以及統一核算。對于其他民生工程方面，雖然已經陸續出臺合作協議，但協議不是法，不具有強制性，極易受政府政策轉變、政府換屆的影響，因此對于電信合作的協議以及醫療，養老，社保等政策的合作協同要置于區域協同法框架下將之具體實現（訂立相應專門法）來進行逐一調整，減少京津冀三地在民生社保領域的差異，用法治保障民生重點領域的協同。

加速戶籍制度改革，隨著協同發展和產業重新布局，原有的戶籍限制以及由此引起的人口升學就業等諸多方面的差異矛盾已日益顯現。只有實現區域人口政策的協同，才能促進人才的機會平等，才會徹底緩解人才的單向流動。才會從根本上實現京津冀協同發展。

在稅收方面，盡快將已出臺的《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》上升為法律并出臺細則，并納入到區域協同法律之內，克服惡性競爭，消除征管障礙，維護整體利益，統一稅源分配標準，嚴防稅務洼地，進而有序引導產業的重新布局和升級轉型。[3]

總而言之，隨著社會主義市場經濟的發展，地區間的經濟依賴和協作程度在不斷加深，區域經濟一體化已經成為經濟發展的必然趨勢，京津冀地區逐步演變為一個凸顯人緣、地緣、業緣等密切聯系的共同體。歷經數十年改革開放浪潮洗禮，協同發展已經成為京津冀三地進一步科學發展的內在要求，這一內在要求體現著市場經濟的本質屬性。之所以難以協同發展，足以說明客觀存在著大量非市場因素，諸如發展規劃、行政壁壘、財稅歸屬、產業轉移、人口遷移等等。而要有效解決這些問題，建立法治保障機制將成為不二選擇。

[注釋]

[1]孫久文，李堅未.京津冀協同發展的影響因素與未來展望[J].河北學刊，2005（第35卷第4期）.

[2]徐小飛.立法助力京津冀協同發展[N].人民法院報，2015-8-6（002）.

[3]國煒.財會新報[N].2015-6-29（A08）.