城鄉水務一體化管理模式初探

史紅梅

我國城市化進程不斷加快，水資源需求量日益增加，城市水資源短缺、水災害加劇、鄉村水環境日趨惡化等問題，嚴重威脅到人們的身心健康，并對人類生產生活及國民經濟的發展造成了不同程度的經濟失調、生態失衡、環境污染等。這就要求政府必須加強對城鄉水資源的一體化管理，以協調與解決水資源開發利用整個過程中產生的問題，促進人與自然及人類自身的和諧發展。對城鄉涉水事務進行一體化管理，也是我國全面實現建設小康社會、環境友好型、資源節約型社會的要求，同時，也是建設社會主義新農村的體現，以此為平臺政府在逐步完善城市水資源規劃與管理的同時，更加注重鄉村用水安全，構建具有鄉村特色的水務管理新模式，逐步實現城鄉之間的安全用水、有序用水、高效用水，促進城鄉經濟社會的健康穩定發展。

一、城鄉水務一體化管理的內涵與必要性

1.一體化管理的內涵

水務是指以水循環為機理、以水資源統一管理為核心的所有涉水事務。城市水務是以區域水資源可持續利用支持城市經濟、社會可持續發展為目標，為城市水資源開發、利用、治理、配置、節約和保護而進行的關于水資源規劃與建設、防洪、輸水、供水、用水、節水、污染防治、污水處理回用以至調水等活動的總稱。

2.一體化管理的必要性

第一，城市規模不斷擴大，城市化進程不斷加快，城市用水量不斷增加，并且對供水、用水的安全保障要求越來越高，這必然要求改變舊的、不合理的水管理模式，實行城鄉水務一體化管理新模式，以適應新形勢的要求。

第二，城鄉之間涉水事務關系日益密切，相互影響越來越明顯，城市用水大量從農村地區取水，城市污水許多未達標就通過河道系統排入農村地區，致使農村水環境嚴重污染，危害農民健康、影響農業生產生活。

第三，水資源系統的內在聯系，也要求城鄉水資源進行一體化管理，以便更好地促進城鄉水資源的合理開發利用與水環境保護。

第四，城鄉水務一體化管理是合理優化水資源配置，提高水資源利用效率的體制保證。《水法》（2002 年）明確規定各級水行政主管部門負責行政區域內的水資源統一管理和監督工作。

二、城鄉水務一體化管理現狀分析

1.一體化管理現狀分析

我國水務管理體制改革起于1993年的深圳市水務改革，組建了水務局，主要負責全市的水源規劃、建設、防洪排澇、水土保持及城市制配水等工作，對全市水務系統進行行業管理。截至2002 年底，全國除北京、西藏以外的29 個省、自治區和直轄市，成立水務局及由水利系統實施水務統一管理的單位共計1097個，占全國縣級以上行政區總數的46%。其中，黑龍江省已經在全省范圍內全部實現了城鄉水務一體化管理，河北省 98%以上的縣市實現了城鄉水務一體化管理，陜西、山西、江蘇、內蒙古、甘肅、云南、河南、青海等省、自治區有 50%左右的市縣實現了城鄉水務一體化管理。在全國 663 座建制市中，成立水務局或實施水務統一管理的達到 208個，占建制市總數的31.4%。

2.存在的主要問題

（1）管理體制方面。在全國成立的水務局及由水利系統實施水務統一管理的l097個單位中，其管理職能中l00%包含水資源管理職能，96%包含城市防洪職能，68%包含供水管理職能，37%包括排水管理職能，80%包含城市節水管理職能，28%包括污水處理管理職能，可以看出沒有真正實現涉水事務一體化管理或一體化管理的程度有待提高；且與城建系統、環保系統的分工協作關系沒有完全理順，系統內政企、政事不分的問題較為普遍。

（2）運行機制方面。合理的水價（包括自來水和再生水的水價，同時應考慮不同區域、不同層次的用戶權益來制定）形成機制尚未建立，多元化、市場化的投融資渠道尚未形成，水務現代企業運營機制改革滯后。

（3）政策法規方面。現有的行政法規不適應城鄉水務統一管理新體制的要求，水務管理技術標準體系有待建立和完善，尤其是有關鄉村方面的水務規劃與管理規范條例尚未建立，必須進行研究制定并付諸實踐。

（4）隊伍建設方面。城鄉水務一體化管理的思想觀念、人員結構和業務素質不能適應城鄉水務一體化管理新體制的要求等。

（5）信息化建設方面。城鄉水務統一管理信息系統尚未建立起來，不利于管理信息的處理與共享，難以使水務管理系統科學、高效的運作，尤其是鄉村地區的信息化建設更不完善，甚至空白。

三、城鄉水務一體化管理模式的構建

1.合理、完善的管理體制

改革現存的不合理的涉水管理體制，由一個部門對水質與水量負責，協調好上下機構、平行機構，明確各職能部門的責任與義務，加強協作，處理好部門間利益沖突，實現上下一致的城鄉水務一體化管理，實現水資源的科學、高效、優化配置、節約與保護等。

2.暢通、良好的運行機制

健全完善的市場準入機制、初始水權分配機制以及水務投融資機制，明確細則，促進城鄉水務一體化管理。放開城市水務市場，允許外資、民間資本、企業進入供排水、污水處理等市場。在農村建立以民營為主的小型水利工程管理體制，通過轉讓、拍賣、租賃、承包等方式進行產權改革。在城市推行水價聽證制度，完善合理水價形成機制等。組建用水者協會，實行民主管水，使廣大群眾對用水、管水、節水、水利工程建設增加理解，加大支持，提高公眾參與水務管理的積極性。

3.協調、合理的人員結構

加強各級各層次水務管理人才隊伍的培養，以及提高對水務新觀念的思想認識，使適應城鄉水務一體化管理的需要。業務素質高、觀念性強的水務管理人才以及其在水務系統的協調的分配，是水務一體化管理科學、高效運行的保證。

4.公平、健全的法律法規

法律法規是基礎，依法行政、依法治水是保障。修改現行不合理的法律法規及相關規范，在法律存在空白的地方，積極研究制定并推行相關管理規范與條例，確保利益相關者的權益不受損害。從政策法規上加大對鄉村的傾向，著力破除城鄉二元結構，更好地從實質上而不是形式上實現城鄉水務一體化管理。

5.科學、高效的信息化管理平臺

信息化管理平臺的建設，主要包括三個部分，管理部門內部的信息網絡化建設；政府部門之間信息共享和實時通信的網絡平臺建設；政府部門與民眾之間的信息交流平臺建設等。城鄉水務一體化管理模式是處理各種與水有關的問題一種行之有效的方式。其實現了由一個部門對地表水與地下水、水量與水質的統一規劃與調度。該管理新模式提出更加注重對鄉村涉水事務以城市水務管理為平臺進行規劃與管理，提出建設一個科學的、高效的水務信息管理平臺，并著力構建具有鄉村特色的水文化、水景觀、水安全的管理體系。

城鄉水務一體化信息管理平臺的建設，關鍵在于各種信息的采集與處理，并融合于信息管理系統中，以及如何科學、高效的運行，其涉及到水文科學、經濟學、管理學、計算機科學等許多相關學科的專業知識，需要各方面的專業人員的積極參與和通力協作。