中國與南鄰國家水資源的安全戰略之思考（連載二）

沈偉烈

三、水資源——中國周邊外交新課題

中華人民共和國建立以來，非常重視興修水利。治理河流，建造水壩解決了蓄水、防洪、灌溉、發電和遠航之需求，為人民生活和國民經濟發展，提供了不可或缺的淡水資源。1988年頒布了第一部《水法》，2010年批準了第一個國家水資源戰略規劃。我國逐漸認清水資源的戰略地位。水作為一種戰略性的稀缺資源，水問題的解決已經是國內急需解決的重大戰略問題。黨的十八大報告中提出：“加快水利建設，增強城鄉防洪抗旱排澇能力”，“綜合治理……水、大氣、土壤等污染”等問題，“加強水源地保護和利用水總量管理，推進水循環利用”，建設“節水型社會”等戰略舉措。由于中國地處多條跨國界河流的上游地區，中國境內在國際性河流如西藏的雅魯藏布江，云南的瀾滄江等加大水資源的開發力度，將會引發與周邊國家之間的水資源爭端問題。

1.瀾滄江—湄公河

瀾滄江—湄公河發源于中國青藏高原東部的唐古拉山，南流至云南西雙版納勐臘縣南臘河口出境。我國境內稱瀾滄江（在我國境內長2 100千米），出境后為湄公河，流經緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南5國，在越南胡志明市以南注入南海，長約2 700余千米（境外的緬老界河234千米、老撾境內777千米、老泰界河970千米、柬埔寨境內500千米、越南境內230千米）。瀾滄江—湄公河全長4 800余千米，它是亞洲第三長河，東南亞第一大河。同時也是亞洲惟一跨越6國的國際河流，被稱為“東方多瑙河”。媒體報道：湄公河地區是“亞洲的飯碗”。2014年生產超過了一億噸的大米，又是世界上最大的內陸漁業區，占全球淡水捕撈的1/4。森林、礦產資源豐富。流域面積約81萬平方千米（中國境內流域面積16萬平方千米，約占全流域面積的1/5），年平均徑流量約4 750億立方米。流域總人口約3.3億。

2000年中、老、緬、泰四國簽訂了《瀾滄江—湄公河商船通航協議》，2001年四國正式通航。2014年李克強總理倡議建立瀾滄江—湄公河合作機制。2015年11月中國與老撾、緬甸、泰國、柬埔寨、越南等湄公河流域國家，在云南景洪舉行首次外長會議，正式宣布建立瀾滄江—湄公河合作機制。中國外交部部長王毅指出：中方愿在瀾湄機制下與有關國家就水資源管理、災害應對等方面加強溝通、協調、開展務實合作。2016年3月瀾滄江—湄公河合作國家領導人首次在三亞舉行主題為“同飲一江水，命運緊相連”的會議，發表了“三亞宣言”和“瀾湄國家產能合作聯合聲明”，提出“瀾湄合作的三大支持——包括政治安全、經濟和可持續發展、社會人文以及五大優先方向（指互聯互通、產能、跨境經濟、水資源與農業減貧合作等）。六國開展合作既有地緣毗連優勢，也確有現實必要性。為此，湄公河國家的政府都具有發展經濟、鞏固區內友好關系的共同愿望與使命，積極支持建立瀾湄合作機制，使這條國際河流的沿線國家親上加親，為推動東盟與中國戰略伙伴關系發展作出重要貢獻。

瀾滄江—湄公河水資源豐富有利于灌溉航運。中國為加快西部地區經濟發展，在云南省瀾滄江干流修建了小灣、曼灣、大朝山、景洪和糯扎渡等水電站，蓄水發電灌溉，還能起到防洪抗旱的雙向作用。我國在瀾滄江云南省河段修建的水利工程，基本滿足了本國需要。但也可能會影響下游湄公河流域國家的人民生活及經濟發展和生態環境安全等相關問題。2012年初湄公河大旱（中國境內云南也發生大旱并事態嚴重），使泰、老、柬、越四國人民生活與經濟生產一度出現較大困難。他們認為原因之一是中國云南境內大壩蓄水所誘發。越南等國領導人為此提出“湄公河水資源的管理和有效利用已經演化成迫切的問題”。這意味著湄公河流域國家與中國在水資源開發利用方面會引起一些爭端。但中國建設水壩從未實際損害下游國家的利益，不僅如此，上游水壩還起到了澇時攔洪、旱時補水作用。

據媒體報道，2015年底以來，受強厄爾尼諾現象影響，瀾滄江—湄公河流域各國均遭受不同程度旱災。近期，旱情進一步擴大，對沿岸各國民眾生產生活帶來很大影響。越南日前向中國提出請求，希望中方協助解決旱情。中國政府克服自身困難，盡最大可能作出努力，決定從3月15日至4月10日在中方境內景洪水電站下游（湄公河）實施應急補水。中國外交部發言人表示：中國同中南半島湄公河沿岸國家是友好鄰邦，朋友之間相互幫助，在遇到困難之時，施以援水是應有之義。此舉將惠及柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南等國，希望能夠對緩解下游旱情有所幫助。越南的農業需要大量淡水，越南高級官員稱贊中國的放水舉動“是個合作性信號”。英國路透社評論稱，雖然中國和越南在東南海領土上有爭端，但兩國擁有傳統密切關系。中國愿意與湄公河流域各方在河流治理、抗旱、防洪等方面有更多的合作空間，以有利于發展中國與中南半島國家的睦鄰友好關系。

2.雅魯藏布江—布拉馬普特拉河（含賈木納河）

雅魯藏布江—布拉馬普特拉河發源于中國青藏高原喜馬拉雅山，東南流至西藏墨脫縣巴昔卡附近出境，西藏境內稱雅魯藏布江（全長2 000余千米）。出境流入印度為布拉馬普特拉河，與恒河匯合后經孟加拉稱賈木納河，在孟加拉戈阿隆市附近注入孟加拉灣，長約2 900千米。雅魯藏布江、布拉馬普特拉河與賈木納河，水資源豐富，對三國具有重要的經濟意義，是一條跨國的國際河流。

21世紀以來，我國加快支援西藏地區全面建設步伐，以維護西藏和平穩定形勢。國家明確全力發展西藏經濟，為解決其中部地區工農業用水用電緊張局面，決定利用雅魯藏布江中游桑日至加查峽谷豐富的水力資源。在山南地區的加查縣距離拉薩140千米處的藏木（位于加查峽谷下游）建設水電站，另在藏木上游的街需、下游的加查建兩座水電站。為此，中國與印度進行了長達8年的協商才取得了印度官方的認可，于2006年設計，2012年開工，2014年建成大壩、蓄水，2015年10月開始發電。藏木水電站主要功能為發電，同時兼顧生態環境用水，并不會影響下游地區的防洪及生態。在當初規劃建設時，有印度專家表示，中國修建水壩只不過是一項利用雅魯藏布江的發電工程，不會令雅魯藏布江改道，印度沒有必要恐慌。但也有印度專家稱這項工程一旦啟動，將給生活在下游的數百萬印度民眾帶來“災難性的后果”。聳人聽聞地說藏木水電站相當于“懸在印度頭上的一顆水炸彈”。

印度和國外媒體多次對中國在雅魯藏布江建壩之事發出質疑之聲。2000年英國《星期日電訊報》就曾經報道稱，中國正計劃使用“核炸彈”方式，在喜馬拉雅山炸出一條隧道，建造全球規模最大的水電站，將西藏地區雅魯藏布江等水源引入中國的新疆之南疆和北方干旱地區，計劃最快于2009年開工建設等。國家水利部官員對此進行了辟謠。2006年10月24日，時任中國國家水利部部長汪恕誠在香港大學發表演說時指出，針對目前外界關注且存在較大爭議的“南水北調”大西線工程（即所謂“藏水北調”）。他用三不（不需要、不可行、不科學）予以否定，盡管中國北部缺水，但政府不會以當地生態環境為代價，也不會不顧下游國家的安全而開發水利資源（參見“印度傳中國要建雅魯藏布江水壩”，《環球時報》2006年10月24日）。印度還認為中國在雅魯藏布江上游修建水壩，將威脅到包括阿薩姆邦在內的七個地區的水源供應，鼓吹這一地區將陷入困境。印度媒體報道中國批準在雅魯藏布江建設三座大壩的消息后，他們聲稱：“印度對雅魯藏布江擁有使用權”。同時警告中國“不得在上游進行任何有損下游利益的活動”。印度密切關注中國在雅魯藏布江的水利工程，并不斷炒作這一工程對印度的“危害”。

中國外交部發言人針對某些鄰國對中國在跨境河流上修建水壩表示擔憂的問題，多次強調：中國政府在跨境河流的開發利用上一貫秉持開發和保護并舉的政策，充分考慮開發對下游國家的影響。

四、中國與南鄰國家水資源外交新議題

水資源爭端古已有之，在現代國際社會又成為與油氣爭端一樣的地緣政治內容。跨境河流上下游之間涉及水分配的自然關系，是無法改變的客觀存在現象，而跨境河流上下游國家之間因水引出的政治關系，則是由地緣政治形勢的發展演變而成。如二戰前后國際上水資源爭端，往往運用戰爭手段解決。冷戰結束后，跨境國際河流水資源爭端逐漸以和平方式協商解決。

亞洲地區發展中國家，包括中國與周邊山川相連的鄰邦，各自為解決國內經濟發展和人民生活，對于水資源需求普遍都愈來愈迫切。中國幾十年來根據自然環境特點，在西部的黃河、長江上游河段利用豐富水力資源，建造了梯級水電站，蓄水、發電、防洪、灌溉等對中國中、東部建設發展起到了巨大作用。中國西部地區的青藏高原正處在多條跨境河流的上游，如云南境內的瀾滄江，出境下游稱湄公河；西藏境內的雅魯藏布江，出境下游稱布拉馬普特拉河等國際性河流。這些國際性河流的水資源分配不平衡，由此對各國產生不同的影響。因而在中國境內對瀾滄江、雅魯藏布江等河段水資源的開發利用，可能會引發下游河流的印度、老撾、緬甸等國的疑慮與爭議。加之區域外美、日兩國的高調插手挑撥，使水資源的爭議成為中國與南鄰周邊國家的外交新領域內容之一。

聯合國《2006年人類發展報告》中提到：“無論對于哪個國家，水都是人們相互依賴的核心要素，是一種人類共享的資源，農業、工業、日常生活與環境都離不開水”。并認為“水資源既有可能給一系列沖突火上澆油，也可能成為合作的橋梁”。更突出強調“共同分享世界上的水資源”已成為“人文地理與政治前景越來越重要的一部分”。提出了“合作的道理”與規則。中國在國際性河流水資源開發方面，遵循《2006年人類發展報告》所提及的“共同分享世界的水資源”和使水資源“成為合作的橋梁”的思想原則。中國政府提出：秉承開發和保護并舉的政策?！爸袊鴮缇澈恿鏖_發利用一貫持‘負責任的態度，會充分考慮對下游地區的影響，規劃中的有關電站不會影響下游地區的防洪及生態”。

南方毗鄰的周邊國家是我國實行西部大開發戰略和“一帶一路”西進地緣大戰略的重要樞紐地區之一。又是我國“堅持與鄰為善，以鄰為伴，堅持睦鄰、富鄰、安鄰”和突出體現親、誠、惠、容外交的重要對象之一。為此，將中國與南鄰周邊國家“水資源”問題上升為周邊外交層面研究非常有必要。我國為鞏固周邊國家關系，將水資源共享和作為合作橋梁，提出以下相應政策。

1.推動水資源的區域合作

水資源問題已經是中國周邊地區不斷出現的非傳統安全內容。需要與所涉及相關國家之間加強溝通與合作共同解決，2002年以來，中國與印度、巴基斯坦、老撾、緬甸、泰國，以及俄羅斯、哈薩克等周邊鄰國及相關組織，在水資源的開發利用、檢測防護、信息共享等方面開展了雙邊與多邊合作。將水資源合作議題列入東盟、上合組織的對話框架之內。中國還積極參加與大湄公河區域的合作、東盟—湄公河流域開發合作機制。中國于2015年11月首次舉行瀾滄江—湄公河流域合作外長會議。2016年3月在海南三亞舉行了瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議，加強了六國之間的合作友好關系，并與老撾、柬埔寨、泰國、越南四國的湄公河委員會建立對話關系，開展有關航道開發與水電站建設等水能開發工作。在中國政府推動之下，中國與東盟國家、印度、孟加拉國家之間建立水資源合作關系，在基本原則、組織程序、運行方式和管理機構設置等方面的合作正向制度化和規范化方向發展。

2.開展水資源安全治理工作

解決水資源安全治理問題，必須建立水資源沖突預防與危機管理工作機制?？缇澈恿饕坏┏霈F水資源安全問題，需及時反映，平息爭端，開展協商與和平對話，快速有效地預防如洪災、污染、干旱等災難性后果的發生。

3.作為上游國家的中國應擔負更大責任與義務

中國的綜合實力遠遠超出南鄰周邊國家，作為一個負責任的大國，應對周邊國家采取積極的經濟援助政策，如加大水利建設的投資力度，幫助建設水電站等工程，可使下游國家充分利用河流水文環境提高國內的經濟發展，創造經濟效益，改善人民的生活條件等。給予他們無私的奉獻，以鞏固與周邊國家的友好關系。

4.積極參與涉及水資源的外交活動

加強和世界或地區范圍內水利領域的交流協作，如參加聯合國或世界水理事會或地區性的水利工作會議等，為解決共同面臨的水資源問題，促進共同發展，作出應有的貢獻！▲

參考文獻：

[1] “以色列‘水獨立或重塑中東格局”[N].環球時報，2013-7-15.

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[3] “水荒”引生的亞洲安全啟示[N].人民日報，2014-12-17.

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[6] “瀾湄六國領導人三亞聚會談合作”[N].環球時報，2016-3-24.