服務視角下的北蔡鎮社會網格化綜合管理

范礦生++王凡平

[摘 要]

近年來城市網格化管理的探索富有成效，但同時也出現網格化功能定位狹隘、組織結構復雜等問題。黨的十八屆三中全會提出“以網格化治理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”，為網格化的進一步探索提供方向。上海市浦東新區北蔡鎮將民生問題放在首位，對服務內容進行全方位拓展，其背后蘊含的理念值得探討。

[關鍵詞]

網格化；社會化服務；北蔡鎮；社會治理

[中圖分類號] C912.81 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）08-0034-03

城市網格化管理是依托統一的城市管理以及數字化的平臺，運用數字化、信息化手段，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，以街道、社區、網格為區域范圍，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，通過城市網格化管理信息平臺，實現條塊聯動、上下聯動、資源共享的一種城市管理新模式。它最大的特點是行政區域切割，行政資源下沉，現代通信應用，線上線下聯動。生動的說，“網中有格，格中有人，人在網中走，事在格中辦”。相較于傳統的管理模式，它具有以下幾個特點：監督和處置分離的形式、主動發現的機制、高效率的閉環系統。這些特點使得過去傳統、被動、定性和分散的管理，轉變為現代、主動、定量和系統的管理。

一、全國各地網格化管理的三個探索階段

網格化又名Grid，發端于水電行業領域，興起于社會管理領域，且在不同領域有不同理解。自2004年北京東城區將網格管理移植到城市社會管理以來，這一探索已經有十余年時間了。[1]這期間，既有基層點上的探索，也有中央部委統一的安排。現在不少城市甚至農村都建立了網格化管理的機制和模式。大致而言，可以分為以下幾個階段：

（一）城市管理階段。網格化管理的地方管理探索，最初是在城市管理范圍內開展的，主要屬于地方結合自身實際情況的主動探索。2004年，北京市東城區城市管理部門集合十幾項信息技術、地理編碼及網格地圖技術，創設了一套名為“萬米單元網格”的城市管理新模式——大致以1萬平方米為基本單位，將所轄城區劃分成若干個網格單元，由專職城管監督員對所分管的萬米單元區域進行監控，發現問題隨時上報，拉開了城市網格管理探索的序幕。[2]當時“萬米單元網格”僅僅是城市管理工具，通過細化區域、細分責任，使發生在各個網格中的糾紛得到及時的發現及處置，主要用于處理居民對各類市政問題的投訴，包括城管對轄區內小攤小販的管理，對黑車、非法小廣告的清理等。可以說，管理對象主要是社區的“墻外事”，雖名義上將所有街道劃入管理網絡系統，實際并未將蘊含大量治理訴求的村居社區納入其中。

（二）城市管理向社會管理轉變的階段。這一時期，網格化管理內涵發生較大變化，突出表現在管理區域發生較大變化，逐漸從街道向社區覆蓋，從城市向農村擴散，內涵也由簡單的城市管理向深層的社會管理拓展，廣大涉及民生及百姓身邊事的訴求被納入體系之內，一些地區的網格化探索還在原來城管的基礎上生長出服務等社會化功能的萌芽。中央住建部等相關部門開始結合第一階段的探索進行有規劃的試點和布點，呈現全國試點和地方探索并存的生動局面，涌現出上海的“社區網格化管理”、浙江舟山的“網格化管理、組團式服務”等地方經驗。[3]這一階段的探索富有成效，但同時也暴露出網格化功能定位狹隘、組織結構復雜、信息系統割離、治理主體單一、考核制度不足、行政成本增高、閉合系統不利外界監督等問題，這些都給網格化管理的進一步探索提出考驗。

（三）社會管理向社會治理轉變的階段。黨的十八大以來，“治理”理念日益深入人心。黨的十八屆三中全會指出：“堅持源頭治理，治理環節上要從事后處置向源頭治理前移。一是標本兼治、重在治本。努力擺脫總是事后應對的被動局面，使社會治理關口前移，盡可能使社會矛盾和社會沖突少產生、少轉化、少激化。二是以網格化治理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。科學劃分網格，把網格內人、地、物、事、組織全部納入網格，使網格服務管理人員承擔起了解社情民意、采集治理信息、服務社區群眾、化解矛盾糾紛等職能，把社會治理觸角延伸到社會最末梢，把服務工作做到群眾身邊。”上述要求給網格化管理未來的發展提供了方向。網格化管理如何與“治理”“社會化服務”有機結合起來，成為未來能否取得突破的關鍵。如何搭建、健全基層綜合服務管理平臺，成為這一階段的工作重點。

網格化管理的探索同樣經歷了一個從實踐到理論再到實踐的過程。如何從當下的基層實踐中找尋符合發展趨勢、歷史潮流的地方做法，不但具有重要的示范效應，還能為理論的探討提供實踐樣本。上海市浦東新區北蔡鎮在社會網格化綜合管理方面的實踐，總體上處于第二階段的探索，但其間的一些做法及其背后蘊含的服務理念，為網格化從管理到治理、從管理到服務的轉變提供一種可以探討的思路。

二、北蔡鎮以服務為中心的社會網格化綜合管理探索

北蔡鎮位于上海市浦東新區中部，總面積23.71平方公里，下轄9個村委會和57個居委會。它在社會治理中面臨幾大難題：其一，人口倒掛嚴重。據統計，北蔡鎮常住人口34萬人，其中戶籍人口12萬人，外來人口22萬人，另有一些流動人口。其二，快速城市化進程。北蔡鎮位于城鄉結合部，開發力度大，僅2001-2010十年間就有7個行政村、83個生產隊被批準撤制。其三是村居較為分散，無鎮管社區等中間管理層級，管理難度大。

針對這些難題，自2007年開始，北蔡鎮在浦東新區城市網格化管理的基礎上，積極探索建立社會管理網格中心，經過九年探索，逐步形成“1+2+X”社會共治平臺等工作機制。所謂“1+2+X”社會共治是北蔡鎮以網格化管理為基礎，以綜合服務為導向，逐步探索形成的基層共治新平臺。具體是指1根熱線（北蔡市民熱線）、2張網絡（綜合治理網、便民服務網）、X個功能平臺（健康、文化、敬老、愛幼、家政、心理服務等）。可以說，從1.0版的北蔡市民熱線到2.0版的聯勤聯動綜合治理，再到3.0版的創新突破服務平臺，北蔡社會網格化綜合管理的探索逐步深入，功能不斷疊加，其中最大的特色便是服務。相較于其他地區網格化管理中體現服務的做法，北蔡鎮在服務的精細化和系統性、服務的理念、服務的主體、服務的能級方面有自己的亮點。

（一）以民生為核心的服務理念。北蔡社會網格化綜合管理將解決群眾關注的社會管理與社會服務等民生問題放在首位，在原有城市網格化管理的基礎上，對管理和服務內容進行了全方位拓展。最大的特色在于將網格化管理中生長出來的服務功能和服務理念延伸，構建出依托網格化機制的社會綜合治理網和基于“北蔡易生活”理念的便民服務網，提高了服務基層群眾的系統性和包容性。實際上，“北蔡易生活”微信公眾號推出的“易家政”網上預約服務，正是建立在前期社會網格化平臺提供的“家政便民服務”咨詢基礎上的，是網格化平臺服務理念的延伸和深化。目前，這一服務理念已經大大拓展，僅便民服務網上就包含有健康e北蔡等6大服務平臺。同時，由于北蔡鎮地處城鄉結合部、快速城市化等特點，使得村、居都在其網格化服務覆蓋范圍之內，在一定程度上、一定范圍內推動了城鄉間公共服務的均等化。

（二）以便捷為特征的服務手段。北蔡社會網格化綜合管理的服務是便捷的、雙向的。這包含兩個層面：一方面，網格員、志愿者、基層群眾可以通過熱線舉報、現場拍照上報、網上舉報、視頻監控等方式，將現場信息較為便捷地傳輸給網格中心，網格中心以較快速度進行立案派遣，交給職能部門處理，限期反饋解決意見。另一方面，北蔡網格中心充分運用“互聯網+”思維，通過打造惠民微信等網上服務平臺，通過“北蔡易生活”微信公眾號，把服務群眾的工作通過手機延伸到每一個“神經末梢”上，有效打通服務群眾“最后一公里”的難題，通過微信參與等形式實現與群眾的互動。公眾微信號上細致入微、分門別類的便民舉措，為百姓提供了及時周到的服務。北蔡市民只需拿起手機，打開微信，登陸北蔡易生活微信公眾號，足不出戶即可享受相關服務，不僅快捷、便利，且可靠、有保障。

（三）以多元為特征的服務主體。北蔡鎮社會網格化綜合管理的服務主體內涵豐富，包括黨委、政府、自治組織、社會組織等多元主體。黨組織方面，既包括綜合管理領導小組的統籌協調，也包括黨代表入駐網格的做法。政府方面，主要是聯勤聯動執法隊伍，有效整合政府內各部門間的力量，在執法的同時為群眾提供便利的服務。自治組織方面，為應對多元群體的利益需求，北蔡改變“政府包打天下”的局面，通過“網格化管理+自治共治”共同構成綜合管理服務主體。一方面明確責任，“一般問題村居自治處理、難點重點問題網格協調處理、違法違章問題執法部門聯動整治”，另一方面借助群眾參與的力量，導入村規民約的軟約束力量，有效解決“法律法規之外、道德情理之中”的難題。社會組織方面，或購買社會服務，或引導志愿者團隊等自組織，或與社會組織聯合起來服務群眾。如浦東新區家政服務行業協會便與北蔡市民熱線攜手，推出“家政便民服務”項目。

（四）以民意為導向的服務評價體系。網格化管理服務工作做的好不好，歸根結底要由群眾來評議。一方面，北蔡鎮網格化管理在初期“北蔡熱線”階段評估事件處理效果時，就將回訪舉報者作為考核標準之一。另一方面，初步建立起量化、立體化的網格化績效考核評估機制。在這一考核機制中，具體分領導小組、網格單元和市民巡訪團的督查評議，比重分別為25%、50%、25%。

三、北蔡鎮社會網格化綜合管理探索實踐的啟示

北蔡鎮社會網格化綜合管理的實踐，在很多方面都有探索，也有需要進一步改善的地方。從整個中國城市網格化管理的發展背景來看，北蔡鎮實踐探索背后體現的服務理念構成其最大特色。在此基礎上，有以下幾點啟示：

（一）網格化管理的本質是服務。只有網格化管理與社會化服務有機結合起來，網格化管理的發展才更具長遠意義。從更高層面上來講，網格化管理只是一種服務的手段、載體、平臺，其最根本的目的是讓基層群眾在被服務方面有切實的獲得感。[4]信息化手段的豐富和“互聯網+”思維，為服務群眾的手段提供了更多可能，通過微信等互聯網溝通方式，基層群眾具備了隨時隨地接受服務的通訊載體。網格化管理的精髓不僅在其形，更在于其服務本質的延展，服務理念的外溢和服務精神的升華。

（二）服務是一項系統工程。這種服務理念是多層次的，包括服務理念的提升、服務手段的更新、服務內容的豐富、服務主體的多元等方面。它不僅局限于單向度的“為你服務”，更重要的是整合各類政治、社會資源，搭建服務平臺，引導基層群眾相互服務，實現網格化社會管理與村居自治、黨代表工作等既有工作之間的有效銜接和良性互動。在北蔡鎮的實踐探索中，黨委、政府既通過黨代表、政府部門直接服務群眾，又通過統籌策劃建構服務體系，搭建服務平臺，推動各類社會主體相互服務。從這個角度而言，服務不僅包括直接服務，還包括購買專業服務，更包括發動社會主體相互服務，營造一種人人為我，我為人人的社會服務氛圍。我們不僅僅需要服務型政黨，服務型政府，也需要服務型社會。[5]

（三）服務是實現基層社會治理的必然要求。在北蔡鎮的探索中，“網格化管理+黨建”“網格化管理+服務”“網格化管理+基層自治”反映的都是黨組織引領下的社區共治、群眾自治工作，里面流淌的都是柔性的服務力量。可以說，服務是實現基層社會治理的必然要求。服務的內涵中本就有公開透明、相互促進的訴求，能夠有效克服傳統網格化管理探索中行政色彩濃厚、功能定位狹隘、治理主體單一、閉合系統不利外界監督等缺點，有效推動社會從管理向治理邁進，為基層社會治理注入活力。從這個層面上來說，北蔡鎮的探索既是基層根據自身情況主動發起的改革，更呼應了中央當下的頂層設計，其在探索過程中流露出的服務理念，是超越基層探索本身的、更深層面的寶貴財富。

參考文獻

[1][3]徐敏寧，陳安國，劉東杰.地方治理制度創新：從網格化管理到治理現代化[J].行政管理改革，2014（11）：67-68.68.

[2]北京市東城區“萬米單元網格管理”模式的探索[J].領導決策信息，2005（9）：16-17.

[4]婁金洋，鮑宗豪.城鄉一體化公共服務體制構建的實踐及問題——以上海市北蔡鎮為例[J].城市問題，2009（12）：63-64.

[5]孫希有.服務型社會的來臨[M].北京：中國社會科學出版社，2010：5.

作者范礦生系中共上海浦東新區區委黨校黨建研究中心博士，王凡平系中國人民銀行上海總部人力資源部干部處主任科員

責任編輯：劉 捷