浦東合慶的“1+1+X”村民自治工作法

張伊明

[摘 要]

浦東新區合慶鎮的1+1+X村民自治工作法，解決了是什么、為什么、怎么做、如何確保執行、如何推進實施等問題，取得了積極成果，2014年8月在浦東新區全面推廣。

[關鍵詞]

浦東新區；合慶鎮；1+1+X村民自治工作法

[中圖分類號] D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）08-0048-02

浦東新區合慶鎮區域面積43平方公里，下轄29個行政村、6個居委、162個村民小組，戶籍人口5.7萬人，來滬人員近10萬。從2010年開始，合慶鎮開始探索和實踐黨組織領導下的1+1+X村民自治工作法，取得了積極成果，先后榮獲浦東新區基層黨建工作品牌、上海市依法治市優秀案例、上海市2014年社會建設十大創新項目，并于2014年8月在浦東新區全面推廣。

一、是什么？

“1+1+X”工作法既堅持了黨的領導（“1”），發揮基層黨組織的領導核心作用，又充分尊重和注重發揮群眾的主體作用，發動群眾，依靠群眾，就“政策法規之外，道德情理之中”與群眾利益密切相關的事項經村民民主決策建章立制，形成自治章程（“1”）和若干實施細則（“X”），成為村民自治的依據。自治章程是基礎性、指導性文件，“小憲法”；實施細則是村民會議或村民代表會議就群眾關心的事務如何處置所制定的實施細則，一般都是村里的重點、難點、熱點問題，如征地安置、集體資產處置、農民建房、土地流轉、補貼發放等等。

二、怎么做？

（一）明確哪些內容需要自治。“有法依法，無法依規，無法無規，村民自治”，這是村民自治的空間和定位。在當下，經濟迅速發展，村級集體資產不斷壯大，群眾民主權利、法律意識逐漸增強，對村務管理中的土地流轉、資產管理、征地安置、收支預決算、各項保障及福利待遇等越來越關心。村民自治正是將這“最后一公里”的許多問題形成了制度，為照章辦事、依法治理打好了基礎。

（二）明確怎么自治。完善體制、機制、制度建設，形成相互支撐的村民自治模式。體制上，建立村務監督委員會，形成“村黨組織領導、村民（代表）會議決策，村委會執行、村務監督委員會監督”的治理架構。機制上，通過村綜合管理考核制度、目標管理責任制度、以獎代補評議制度和星級家庭創建制度，將社會治理與村民自治有效銜接，并貫通執行，使“1+1+X”村民自治成為基層治理的內生動力。制度上，建立并嚴格執行“四議兩公開”制度，收支預決算等重大決策必須由村民代表會議表決通過，將“民主決策”、“民主管理”和“民主監督”切實落到了實處。

（三）明確如何確保執行。加強考核激勵、評議監督和宣傳引導，從動力、壓力和內生力三個方面發力。考核激勵分為兩個層次，一是鎮對村實行村級綜合管理考核，將各村《村民自治章程和實施細則》的執行情況納入各村年度綜合管理考核，由相關職能部門不定期檢查、考核，結果與年終村考核獎勵及主要領導績效報酬掛鉤。考核結果按得分高低評出一、二、三等獎，分別給予不同金額的獎勵，用于公共管理和民生項目，極大地調動了各村干部群眾的積極性。目前“以獎代補”的村級綜合管理考核已經形成常態。二是村對戶實行星級家庭創建考核，將村民自治章程和實施細則的有關內容細化到星級家庭創建標準中，嚴重問題（如新增違法建筑、違法犯罪）一票否決，保障鎮村戶政令暢通、上下貫通，年底評出星級家庭，予以一定物質和精神獎勵。

在監督評議上，合慶鎮充分發揮村務監督委員會和財務顧問、委托代理機制的作用，形成全方位、立體化監督體系。監督評議結果與年終績效掛鉤。

在加強宣傳上，合慶鎮每年開展自治案例和圖片征集比賽，以案說法，以比賽促運用；深入各村居開展自治專題文藝巡演，將村民自治工作中的典型事例編成小品、三句半等群眾喜聞樂見的文藝節目，寓教于樂；每月開展自治論壇活動，就村里的重點、難點工作或者群眾關心的熱點問題進行交流，每個參與者都可以充分表達自己的看法、意見與訴求，通過你來我往的“噶三湖”，事情越說越清，道理越辯越明，群眾的想法和意見不僅清楚明確，而且相對集中，這對處理村務工作、解決疑難雜癥起到了很好的作用。

（四）明確如何推進實施。充分發揮黨組織的政治領導核心作用，充分發揮群眾和村民的主體作用。黨組織的引領體現在，一是堅持黨委領導。村民自治的推進要切實發揮基層黨組織的領導核心作用，把加強村民自治、促進民主管理作為加強基層黨組織建設的重要內容，逐步推進，穩妥進行。二是堅持村民做主。村民自治的主體必須是村民，黨組織的職責是組織、協調、指導、規范、督促，要尊重群眾的主體地位，聽取群眾的意見建議，運用群眾的智慧力量。三是堅持有效管用。村民自治的內容著眼于“政策法規之外、道德情理之中”與群眾利益密切相關的事項，必須具體、有效、管用，力爭“群眾最關心、最直接、最切身的利益問題如何處理”能在此找到依據。四是堅持合法合理，村民自治的推進既要遵守法律規定，又要符合現實需求，要在法律規定和現實可能之間實現平衡。

群眾的主體作用體現在全過程。從程序來說，《村民自治章程》由村民會議表決，《實施細則》由村民代表會議通過；從內容來說，群眾有權提議哪些事項必須列入自治事項，有關問題如何處理；從執行來說，村民們親自參與討論、決定、實施；從監督來說，村民的意見影響著干部的評價，村民是否滿意決定著工作的成敗。“1+1+X”工作法每一個環節和程序都體現了讓村民真正當家作主的理念，也把民主管理、民主決策、民主監督落到了實處。

三、取得了哪些成效？

（一）三資管理更加規范有序，集體資產大增加。通過民主自治各項制度（主要是資產管理制度、資金使用制度、預決算制度、合同租賃協議規范指導意見、重大工程項目監管制度等），管好了“錢袋子”，各村經濟實力及可支配財力明顯上升。2014年鎮村兩級資產達12.45億元，名列全區第5名，其中鎮級凈資產達5.28億元，在全區排名第6，村級集體凈資產達7.02億元，在全區排名第2。僅合同協議的規范調整6年來（兩輪，2008-2015）已經累計為村級集體增加租金收益1.5億元。

（二）矛盾糾紛從源頭上得到化解，來信來訪大減少。“1+1+X”工作法實施以來，涉及群眾利益的大小問題以及事關民生民本的公共事項，因為章程和細則的明確規定得到落實和保障，以往經常引發矛盾糾紛的幾大難題（如資產管理及處置、農民建房審批、違法建筑處理、征地安置處理等），也因為“1+1+X”的明確規定得到化解。2011年以來，信訪人次逐年下降，2015年與2010年相比，群眾來信下降46%，來訪下降42%，尤其集訪批次下降86%。

（三）群眾的主體作用得到發揮，治理難題大破解。在“1+1+X”村民自治中，合慶鎮充分發揮了群眾的主體作用，破解了當前農村地區一些突出的社會治理難題，如C4C5地塊“兩違”整治，共計拆除違法建筑面積58000余平方米，騰地110余畝；又如勤奮村新城農場1000畝土地層層轉包整治，目前已完成400畝等；又如勤益村土地整治，在沒有啟動強制拆違程序的情況下，整治違法建筑6781.92平方米，騰出土地近40畝，群眾合法權益得到保障，社會公平正義得到維護。

（四）農村基層民主政治基礎得到夯實，群眾法治觀念大進步。“1+1+X”工作法的實施，村干部做事不再“拍腦袋”、“毛估估”，村民辦事也會先翻翻《村民自治章程和實施細則》，干部守法，村民守規，照章辦事，清清爽爽。村民法治觀念的形成、自治意識的增強為建立農村治理體系、提升農村治理水平奠定了堅實基礎。

（五）形成了風清氣正、勁足氣順的好局面。實施村民自治不僅改變了過去“村官做主”、“熟人社會”的村務管理方式，也扭轉了農村“講人情、靠面子”、“人熟好辦事”的不良風氣，為建立農村治理體系、提升農村治理水平奠定了堅實基礎。村“兩委”班子的民主作風、共商意識顯著增強，村民對村干部的信任明顯增強，干部、黨員及群眾的凝聚力大大增強。

作者系上海市浦東新區合慶鎮人民政府黨群辦主任、法學碩士

責任編輯：卞吉賦