我國民生保障實現模式的政治經濟學研究

張鵬

[內容摘要]本文基于政治經濟學原理，通過對我國社會民生保障實現模式的歷史考察發現，我國有深厚的養民、保民和富民的民生經濟思想，歷來重視民生保障實現的經濟基礎，但民生保障的實現模式存在著主體不清、責任不明、保障內容模糊和保障程度不徹底等問題。隨著我國經濟發展步入新常態，構建科學合理的民生保障實現模式成為當前面臨的一個重要課題。本文認為我國民生保障的實現模式可以采用兩種方式循序推進：一是政府主責，社會協同，免費保障底線民生；二是政府首責，社會協同，市場參與，免費和付費結合，共建共享底線上民生。

[關鍵詞]民生保障；實現模式；政治經濟學研究

一、引言

民生保障是中國特色社會主義事業“五位一體”總布局中的重點內容。民生保障不僅與社會建設緊密相關，而且與經濟、政治、文化、生態建設息息相關。民生的一頭連著民心與民力，一頭連著內需與發展。民生保障既是經濟發展的根本目的，又是經濟發展的有效途徑和重要保障。近年來學術界對民生保障作了許多有意義的理論探索，主要集中在民生保障內涵的科學界定、民生保障價值的探討、民生保障現狀和存在問題的分析、民生保障的路徑和機制設計等幾個方面，為我國民生保障的政策制定提供了較好的理論支持。隨著我國民生保障實施力度和強度的逐步加大，回顧民生保障的歷史經驗，分析民生保障實施的現實狀況，提煉出一套系統的民生保障辦法，形成穩定的民生保障實現模式的研究成為經濟發展新常態背景下的重要課題。然而文獻研究發現，目前集中研究民生保障的實現模式的文獻較少，而民生保障建設最終必須落實到實現模式上來。

民生是一個社會歷史范疇，不同的社會、不同的歷史時期內涵也不盡相同。為準確、全面、科學地把握民生范疇，須以歷史唯物主義基本原理為指導。民生的改善與發展以生產力的水平為物質基礎，民生保障的實現與生產關系的四個環節生產、分配、交換、消費直接相關，也與生產關系內在的各項內容緊密相關。因此，本文以政治經濟學基本原理為基礎，在生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的辯證關系中研究民生保障實現的模式。民生保障實現模式的構造主要由三個方面組成：民生保障的供給主體、供給項目、供給程度（商品化程度）。民生保障的供給主體要解決的是各社會經濟部門主要是政府、市場和家庭之間的不同組合及其責任分擔。民生保障的供給項目主要是指民生保障的具體內容。民生保障的供給程度主要是指供給的民生產品的商品化程度，即享用民生產品是免費還是付費，以及付費的程度。本文通過評析我國歷代社會民生保障的實現模式，借鑒中外福利模式理論的相關研究，提出我國民生保障的實現模式可以采用兩種方式循序推進：一是政府主責，社會協同，免費保障底線民生；二是政府首責，社會協同，市場參與，免費和付費結合，共建共享底線上民生。

二、我國民生保障實現模式的歷史考察

（一）我國古代封建社會民生保障的實現模式

我國古代漫長的封建社會，治亂興衰，周而復始。一些賢明的統治者從治亂興衰中認識到了民生保障在維護統治和國家興亡中的重要地位和作用，創造了古代農業社會民生保障的光輝典范，比如西漢的“文景之治”、東漢的“光武中興”、唐朝的“貞觀之治”和“開元盛世”以及清朝的“康乾盛世”等。綜觀這些“民生盛世”，民生保障的具體做法可以概括為：（1）重視農業在民生保障中的基礎地位。鼓勵農耕，勸課農桑，興修水利，推廣技術，發展生產；（2）重視財稅政策在民生保障中的重要作用。一方面，千方百計擴大稅基，增加政府財政收入；另一方面，輕徭薄賦，極力減輕農民負擔，使賦稅的負擔公平合理化，以紓解民困、力求均平；（3）奉行休生養息，崇尚節儉的經濟政策。休生養息，珍惜民力，為人們建立平靜穩定的生產生活環境，努力把對人們生產生活的干擾降低到最小，保障人們的勞動獲得穩定的報酬。崇尚節儉，營造勤儉的社會風尚，反對奢華之風。

我國古代封建社會發展出來的一些“民生盛世”注重民生保障實現的經濟基礎，把經濟上發展生產、財政上開源節流和社會和諧穩定三者有機統一，體現了“民為邦本，本固邦寧”的治國理政思想。但總體上看，封建社會民生保障的責任主體模糊，以血緣關系為紐帶的家庭單元往往承擔了主體責任，輔之以鄰里守望相助，政府的民生保障主體責任地位不明顯，由政府供給的民生資源極為有限。當然，這都源于封建社會民生保障的根本目的在于“治民”，其本質是為封建統治服務的，總體上屬于以“安民”、“撫民”為核心的恩賜型民生保障模式。

（二）我國近代社會民生保障的實現模式

近代中國是一個半殖民地半封建社會，帝國主義勢力與中國封建勢力、買辦勢力相勾結，共同壓迫、剝削中國人民，致使民生凋敝、民不聊生。為了改善民生，近代以來無數仁人志士前赴后繼，探索民生保障的模式。太平天國農民運動領袖洪秀全在《天朝田畝制度》中提出了“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不保暖”的社會理想。他制定了絕對平均主義的關于重新分配一切土地、建立圣庫制度和實行通天下皆一式的生活方式的詳細辦法。洪秀全的民生保障模式集中凸顯了對民生保障實現上的公平和正義的價值追求，代表了數千年來農業社會的民生最高理想，也折射出我國傳統“不患寡而患不均”的社會民生心理。資產階級改良派領袖康有為在著名的“公車上書”中指出：“富國之法有六：曰鈔法，曰鐵路，曰機器輪舟，曰開礦，曰鑄銀，曰郵政”，“養民之法：一曰務農，二曰勸工，三曰惠商，四曰恤窮。”康有為的富國六法提出了試圖通過發展資本主義經濟，建設民生保障實現的經濟基礎；務農、勸工、惠商和恤窮的養民四法是對我國傳統民生保障思想的總結與發展。康有為的民生保障思想除了對民生保障的經濟基礎的重視外，已經開始重視民生保障的實現（如養民四法中的恤窮）。洪秀全與康有為的探索反映了他們救國救民的濟世情懷，但皆因階級局限和時代局限，其思想和主張最終只能流于空想。

我國近代社會無數仁人志士為國家安危、人民生活奮起抗爭，演繹了無數悲壯篇章。其中，最杰出的代表當數孫中山先生。孫中山立足近代中國現實，批判繼承了中國傳統民生思想的優秀部分，并借鑒吸收了西方資本主義民生保障的利弊得失，創立了“民生主義”學說。他指出：“民生是社會一切活動中的原動力”，“民生就是政治的中心，就是經濟的中心，和種種歷史活動的中心，好像天空以內的重心一樣。”孫中山先生將民生上升到了前所未有的歷史高度，我們可以將中山先生的民生保障模式簡稱為民生中心主義模式。

孫中山先生的民生中心主義模式可以從三個方面來把握：

首先，振興實業，發展生產力，是民生保障的經濟基礎。孫中山認為，在小生產的農業經濟基礎上，開展民生建設是不可能的。只有振興實業，發展生產力，徹底變革生產關系后，民生主義才有可能實現。在《民生主義》的演講中，他指出，“要解決民生問題，一定要發達資本，振興實業。”同時，他提到了振興實業的具體做法，即“第一是交通事業，像鐵路、運河都要興大規模的建筑；第二是礦產，中國礦產極其豐富，貨藏于地，實在可惜，一定要開辟的；第三是工業，中國的工業非要趕快振興不可。”

其次，均富、大同是民生保障的目標。孫中山明確指出：“民生主義的事實，最要緊的是均貧富。”進一步，他還對資本主義的富裕作出了評價：“純是少數人的富，不是多數人的富。那種少數人的富，是假富，多數人的富，才是真富。”而通過民生建設，使全國人民“幼有所教，老有所養，分業操作，各得其所”，最終實現“大同之世”，是孫中山民生主義思想的根本目的。

最后，注重分配。孫中山指出：“我們要完全解決民生問題，不但要解決生產的問題，就是分配的問題也要同時注重的”，應采取“分配公平方法”，實行平均地權，節制資本等。在孫中山看來，平均地權，是通過將土地收歸國有，實現“耕者有其田”；而節制資本，是為了防止私人資本在民生領域形成壟斷。

孫先生的民生中心主義模式將民生上升到主義、國家和社會活動的中心的高度，凸顯了民生在經濟社會發展中的重要地位，發掘了民生本身所具有的經濟屬性、政治屬性和社會屬性，指明了國家和社會特別是政府在民生保障中的重要責任。他既重視通過振興實業、發展生產夯實民生保障的經濟基礎，又強調民生保障實現目標上的均富和大同；他既強調了生產在民生保障中的基礎性地位，又強調了分配在民生保障實現中的重要作用。可以說，中山先生的民生中心主義的保障模式已經初步具有系統性，超越了封建社會民生保障的實現模式。雖然中山先生的民生中心主義保障模式由于其將民生視為社會發展的原動力而陷入了唯心史觀，以及存在著平均地權、節制資本等辦法的不徹底性缺憾，但他對民生保障的探索對于當前我國構建民生保障實現模式仍然還具有啟發性。

三、中外福利模式理論的相關研究

構造我國民生保障的實現模式既要分析我國社會民生保障實現模式的歷史，也要借鑒吸收中外社會福利模式的理論研究。

“福利模式”的概念是丹麥學者艾斯平-安德森（Esping-Andersen）在其1990年出版的《福利資本主義的三個世界》中首次使用，后來逐漸成為一個使用非常廣泛的專有術語，成為研究福利國家和福利制度比較的一個主要概念和工具，甚至開創了一門嶄新的學科“福利模式”。一般來說，福利體制被認為是由三個元素組成的，即政府、家庭和市場，這三者之間的相互組合或者說相互連接可以導致防范社會風險與保障生活水平的福利結果以及社會分層效應；福利結果是指人民福祉與社會風險的隔離現狀，其中“非商品化”（decommodification）和“非家庭化”（defamilialization）被認為是其測量的關鍵因素；而社會階層則描述了福利混合和福利結果對再分配所產生的影響的現狀。艾斯平-安德森教授的重要理論貢獻是運用“非商品化”這個工具成功地將福利資本主義分為三個世界或稱三種模式，即“自由主義”福利模式、“保守主義”福利模式和“社會民主主義”福利模式。

20世紀90年代以來，我國的理論工作者對福利模式也開展了諸多研究。景天魁等將我國學術界對我國福利模式的研究成果概括為“多元協調模式”“混合型模式”“現實-理性模式”“適度普惠型模式”“全民共享的發展型模式”五種類型，并提出了底線公平福利模式的觀點。

從西方福利模式的理論研究來看，“非家庭化”和“非商品化”是福利模式理論的兩個核心理論工具。“非家庭化”實質上是用來觀測福利供給的主體責任劃分，即政府、企業、社會、家庭和個人之間福利供給責任的厘清。“非商品化”實質上是用來觀測福利供給的非商品化程度（即免費還是付費，以及付費的多少）。從我國的福利模式理論工作者的研究來看，福利水平的高低和福利模式構筑的價值基礎成為關注的焦點。比較一致的認為福利水平應該適度化，反對“福利最小化”（即“經濟至上”）和“福利最大化”（即“福利至上”）；強調經濟發展與社會福利的均衡，經濟發展和福利發展能夠相互保持一致。絕大多數學者都認為社會福利模式應該以普遍的社會公平為價值基礎。中外社會福利模式的理論研究既為民生保障實現模式建設研究提供了有益的理論分析工具，也提供了新的理論視野。

四、新中國成立以來民生保障的實現模式

新中國成立以來，中國共產黨把馬克思主義政治經濟學基本原理同中國實際相結合，堅持馬克思主義政治經濟學以人民為中心的根本立場，以全心全意為人民服務為宗旨，以實現共產主義社會美好民生為遠景奮斗目標，以建立社會主義全面小康生活為近期奮斗目標，從經濟社會發展的實際出發，走出了一條分階段、有步驟的社會民生保障道路，超越了以往民生保障的實現模式。近些年來，隨著國家對社會民生保障的更加重視，各級地方政府在社會民生保障中廣泛采取了“民生工程”模式。

（一）分階段、有步驟的社會民生保障道路

以毛澤東為核心的第一代中央領導集體帶領全國各族人民推翻了“三座大山”的壓迫，完成了生產資料私有制改造，確立了社會主義公有制的基本經濟制度，建立起獨立完整的國民經濟體系，為社會主義民生保障打下了物質基礎。在探索社會主義建設道路過程中，將馬克思主義政治經濟學與中國的經濟社會發展實際相結合，積累了民生保障的一些寶貴經驗，如統籌兼顧、綜合平衡；以農業為基礎、工業為主導、農輕重協調發展等。黨和政府十分關心人民群眾的生活，把滿足人民的基本生活需要作為黨和政府的責任。毛澤東指出：“無產階級專政的國家，一定可以做到有菜吃，有油吃，有豬吃，有魚吃，有菜牛吃，有羊吃，有雞鴨鵝兔吃，有蛋吃。我們應當有志氣、有決心做到這一項在政治上經濟上都有偉大意義的社會主義事業，也應當有信心做到這一項事情。”但在“民生”與“建設”的關系問題上，總體上看必須統籌兼顧。因此，毛澤東強調：“人民生活的改善，必須是漸進的，支票不可開得過多。”由于我國是一個大農業國，農村人口占全國人口的80%以上，1956年，毛澤東在《論十大關系》中就把重工業和輕工業、農業的關系列為十大關系之首，提出在堅持重工業為重點的前提下，不可忽視、削弱輕工業和農業的發展。

黨的十一屆三中全會以來，我們黨把馬克思主義政治經濟學基本原理同改革開放新的實踐結合起來，形成了許多與民生保障緊密相關的理論成果，比如：“社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”的社會主義本質理論；社會主義初級階段理論；關于促進社會公平正義、逐步實現全體人民共同富裕的理論；關于社會主義市場經濟中政府和市場關系的理論；等等。在這些理論的指導下，形成了三個階段民生建設戰略和小康生活的民生保障目標，其中前個兩階段的戰略舉措已經順利實施完成，小康生活的民生保障目標相繼于20世紀末如期建成；又相繼提出了建設全面小康的民生保障目標以及兩個“一百年”奮斗目標。作為三階段戰略中“第三步”的細化目標，兩個“一百年”奮斗目標為進一步保障和改善民生勾畫出更加具象可期的發展圖景。黨的第十八次全國代表大會提出了確保到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標。習近平同志2012年11月15日在黨的十八屆中央政治局常委同中外記者見面時講話中莊嚴承諾：“責任重于泰山，事業任重道遠。我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”

社會民生保障的目標依據制定時間長短可以分為當前民生保障目標和遠期民生保障目標。第一個百年目標，即到我們黨成立100年時建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，構成了當前民生保障建設的目標，距離黨的第十八次代表大會提出的確保到2020年實現全面建成小康社會距今還有四年時間。黨的第十八次全國代表大會的報告將第一個百年民生保障建設目標具體概括為“基本公共服務均等化總體實現。全民受教育程度和創新人才培養水平明顯提高，進入人才強國和人力資源強國行列，教育現代化基本實現。就業更加充分。收入分配差距縮小，中等收入群體持續擴大，扶貧對象大幅減少。社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫療衛生服務，住房保障體系基本形成，社會和諧穩定。”第二個百年目標，即到新中國成立100年時基本實現現代化，建成富強、民主、文明和和諧的社會主義現代化國家，屆時人民過上富裕、民主、文明和和諧的現代化生活，構成了遠期民生保障建設目標。

分階段、有步驟的社會民生保障建設道路反映了社會主義制度在民生保障建設方面的優越性，充分注意到了經濟發展對社會民生保障的基礎性作用。隨著基本小康社會民生保障建設目標的完成，兩個“一百年”民生保障建設目標的漸次展開，構建更加科學合理的民生保障實現模式成為當前面臨的一個重要課題。

（二）“民生工程”模式——民生保障建設實踐中各級政府的具體實施模式

近些年來，隨著國家對民生保障的更加重視，“民生工程”成為了一個見諸于報刊雜志、政府文件、領導講話的高頻詞匯。目前，沒有對其權威的解釋，我們將其解釋為：政府為提高百姓生活水平，采取的一系列積極政策舉措。在實踐中表現為各級政府的年度工作計劃中承諾的包括修路建橋、助學興教、矜老恤幼、市政場館建設等在內的舉措，往往冠以八項、十項或者十二項（近些年有擴大的趨勢，有些多達二十項）惠民措施的名稱。“民生工程”模式能夠突出政府年度工作的重點，但實踐中往往把與底線民生、基本民生無關或者關系不大的項目包括進來，卻忽視了最重要的底線民生和基本民生；同時因為“民生工程”模式往往以一年等較短時間為期限而具有應急之嫌，不具有可持續性，難以收到長久的效果。為此，在經濟全球化的國際大背景和國內經濟發展步入新常態的新階段，亟待構建系統全面、富有操作性的民生保障實現模式。

五、結論與啟示：構建我國社會民生保障實現模式的思考

從對我國社會民生保障實現模式的歷史考察來看，雖然我國有深厚的養民、保民、富民的民生經濟思想，歷來重視民生保障的實現基礎，但對民生保障的實現模式卻關注不多，存在著民生保障主體不清、保障責任不明、保障內容模糊和保障程度不徹底等問題。社會民生保障實現模式要解決的主要問題是民生資源的供給主體及其責任分擔和民生資源的非商品化程度（即民生資源獲得的免費和付費的程度）以及二者之間的協同。民生資源的非商品化程度取決國家的發展階段和社會經濟的發展水平。民生資源獲得的免費和付費的程度又直接決定了民生資源的供給主體及其責任分擔。

為此，依據我國長期處于社會主義初級階段這個“最大國情”和“最大實際”，以及黨中央和國務院近期民生工作“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的基本思路，首先劃定底線民生的范圍。所謂“底線”，是指一種“界限”，指能夠承受的最低下限或者設定的最低期望目標和要求。底線民生主要包括吃飯穿衣等基本生存問題（生存需求）、基礎教育問題（發展需求）和基本的公共衛生與醫療保障問題（健康需求），這三項需求是每個人都無法避免和社會公認的“底線”。具體而言，一是最低生活保障制度。最低生活保障制度滿足人們的生存需求，保障人們的生存權利。最低生活保障制度在民生保障中具有基礎性的意義。二是公共衛生和基本醫療制度。生命權對每一個人來說都具有絕對的優先性，公共衛生和基本醫療制度滿足社會成員的健康需求，維護社會成員的生命權，在民生保障中具有關鍵意義。三是基礎教育制度（義務教育制度）。在知識經濟時代，教育對于個人發展和國家發展都具有非常重要的意義，基礎教育制度滿足人們的發展需求，保障人們的教育權，對于社會民生保障具有根本性的意義。對于底線民生，一是要堅持以人為本的底線平等，不以財力大小來確定底線民生范圍和標準。換句話說，底線民生不存在量力而行的問題。二是底線民生各項目應隨著物價指數和人均財力的增速及時調整，以保證民生底線的標準能夠隨著經濟社會發展而相應提高。

進而結合黨中央“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的精神，我們認為我國民生保障的實現模式采用兩種方式推進：一是政府主責，社會協同，免費保障底線民生；二是政府首責，社會協同，市場參與，免費和付費結合，共建共享底線上民生。

（一）政府主責，社會協同，免費保障底線民生

政府主責，是指在黨發揮總覽全局、協調各方的領導核心作用的前提下，各級政府承擔民生資源供給和保障民生實現的主要責任，政府發揮“兜底”功能，即為全體人民提供最基本的底線民生保障，滿足社會成員的生存需求、發展需求和健康需求。由于我國事實上存在的政府層級劃分和事權責任分擔，根據政府職能改革的需要應該進一步厘清責任，凡所涉底線三項民生，應由中央政府承擔主要責任。社會協同指在政府主責之外，社會、企業、家庭和個人要承擔起民生資源供給和保障民生實現的次要的其它補充責任。免費，即完全的非商品化，凡所涉底線三項民生，由政府承擔供給責任，申請底線三項民生的家庭和公民個人不需付費。

政府主責，社會協同，免費保障底線民生劃定了底線民生的范圍，規定了政府是唯一的底線民生供給責任主體和申請底線三項民生的公民不需付費的原則，做到了范圍清晰、責任明確。接下來重要的是如何在具體工作中落實的問題？目前廣泛采用的是家計調查的方法，實踐中需進一步完善家計調查，采用自我申請、調查甄別與民主監督相結合，把底線民生資源落實給真正所需者，切實做到“雪中送炭”。

（二）政府首責，社會協同，市場參與，免費和付費結合，共建共享底線上民生

政府首責，是指在黨發揮總覽全局、協調各方的領導核心作用的前提下，各級政府承擔民生資源供給和保障民生實現的第一位責任，區別于政府主要責任。社會協同，指民生保障建設要充分發揮社會組織、企業、家庭和個人的協同作用，調動社會、企業、家庭和個人在民生保障建設中的積極性，發揮好社會、企業、家庭和個人在社會民生保障中的各自優勢。社會、企業、家庭和個人要承擔起民生資源供給和保障民生實現的補充責任。市場參與，指要充分發揮市場在民生資源配置的基礎作用和各類市場主體的作用，對能夠實行市場運作的民生資源配置，應該發揮市場機制的作用。要把那些適合或可以通過市場提供的民生資源，通過引進競爭激勵機制，以擴大民生資源的供給，并降低供給成本，提高供給效率和質量。免費和付費相結合，即不完全的非商品化，指底線上民生在政府、社會、企業、家庭和個人協同承擔民生資源供給責任之外，家庭和公民個人享用民生資源要適當付費。共建共享，指政府、社會、企業、家庭和個人雖有責任首要與補充之分，但都有建設的責任；凡是參建主體都有享有民生建設果實的權利。

[收稿日期：2016.2.18 責任編輯：廖中新]