自主參與式農地休養政策：模式和啟示

沈孝強，吳次芳（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029）

自主參與式農地休養政策：模式和啟示

沈孝強，吳次芳
（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029）

研究目的：梳理自主參與式農地休養政策進展，為中國開展“耕地休養”提供政策啟示。研究方法：文獻綜述法。研究結果：農戶自主選擇是否參與農地休養項目的實施機制能夠一定程度上彌補傳統強制實施模式下農戶抵觸、成本過高等不足；自主參與式農地休養政策的具體實施模式是多元的，各具不同特點；這種實施方式下可能會出現一些新的問題，但可以采取措施加以應對。研究結論：自主參與式農地休養政策的實施方式充分體現了對農戶意愿和產權的尊重，具有重要借鑒意義。

土地管理；土地利用； 農地休養；自主參與式；實施模式；政策啟示

中國農地大規模持續退化，對糧食安全、生態環境和經濟社會發展構成了嚴重威脅［1］。農地休養可以改善土地的質量和生態環境功能［2-3］。但耕地休養會對土地利用產生限制，對農民收益產生影響。根據以往退耕還林經驗，政府強制推進容易引發農民抵觸、復耕反彈、較高財政負擔和治理成本等負面后果［4］。

在國際上，農戶自主選擇是否加入農地休養項目的政策實施方式取得了良好效果。與強制實施相比，優勢主要體現在：（1）農民充分享有決策權，降低道德風險，減少執行沖突；（2）在相對較低的補貼標準下，優質農地將維持農業生產，環境更為敏感的邊緣土地因較低的機會成本而加入休養項目，有利于降低補貼成本，優化休養地塊布局；（3）農民能夠利用自身信息優勢采取針對性的農地養護措施［2，5］。與農戶自發養護行為相比，有組織的農地休養項目能夠將生物多樣性、流域治理，乃至應對全球變化等中宏觀層面的環境目標嵌入到微觀行動中［3］。本文對當前自主參與式農地休養政策進行梳理，為中國開展農地休養提供啟示。

1 自主參與式農地休養政策的模式與比較

1.1自主參與式農地休養政策的實施模式

競標式。美國的農地休耕項目（CRP）采用競標式的實施機制：政府推出CRP，但不制定補償標準；有意向的農民提交參與申請書，內容包括農地位置、利用方式、規模、單位面積補貼額度等；主管部門依據申請地塊實施CRP的環境效益及申請者的補償要求進行遴選；農民獲準加入CRP 后，按批準的面積和租金享受補貼［6］。在這種實施模式下，環境效益高、補償要求低的申請書中標可能性大，提高了單位財政成本的環境收益。

指標交易式。德國許多城市開設了“生態賬戶”：通常一個生態賬戶覆蓋整個市域范圍；估算覆蓋范圍內具有生態環境改善潛力的地塊，這些地塊被記入一個庫（Pool）中；對于庫中的地塊，土地所有者可以采取措施，改善土地生態環境功能；產生的環境效益將被量化成一定額度的指標，轉入生態賬戶；一個生態賬戶范圍內其他地區因農地轉用等造成生態環境損害的，需要購買生態賬戶中相應數量的指標，彌補生態環境損失［7-8］。指標交易式能夠利用社會資本和市場機制改善土地景觀生態，維持區域環境功能整體平衡。

“二元”選擇式。在日本和中國臺灣地區，政府推出農地休養計劃，并事先明確補貼標準，農戶決定“參與”或者“不參與”。 日本農地休耕主要有輪種休耕、管理休耕和永久性休耕三種形式，前兩類側重地力保持，后者立足于生態環境保護［9］。臺灣地區的耕地休養項目包括休耕和轉作：休耕土地不得種植農作物；轉作農地一般會種植綠肥、牧草或景觀作物等，補貼標準因不同項目和轉作后種植不同作物而異［10］。

“多元”選擇式。政府列舉諸多農地休養措施；農戶選擇不參與或者參與其中的一項或多項措施；每采用一項措施都能獲得相應的財政補貼［11-12］；實施多項措施時，補貼是累加的。相對于“二元”選擇，“多元”模式下農戶具有更大的選擇空間。歐盟地區較多采用這種模式。

環境產品購買式。如威爾士的“Glastir”項目：政府提出單位農地環境產品總供給要求，價格為每英畝35英鎊；政府列出治理措施，但不會對措施逐一補貼，達到總要求的參與者才能得到補貼；農戶自愿與政府簽訂合同，并獲得一張電子積分卡；每一方面的環境改善均會增加積分；積分達到規定值時就滿足了政府提出的環境產品供給要求，即可享受補貼；相關部門通過信息技術和現場審計進行監管［13］。這種事后補償方式能確保參與者切實采取措施改善農地質量和環境，保障實現既定環境目標。一些非營利機構也在部分發展中國家實施諸如保護森林、防止水土流失之類的環境產品購買項目［14］。

自下而上制度形成式。撒哈拉以南地區氣候多變、環境惡劣，政府制定的土地利用制度常常“水土不服”。當地人更了解土地和氣候，并積累了對抗惡劣環境的豐富經驗，民主制定的土地利用規則往往能取得更好的實踐效果［15］。D’Aquino等認為當地實現土地可持續利用的核心能力不是來自于制度本身，而是自下而上的制度形成、執行、監督和改良機制［16］。澳大利亞的“土地健康運動”也是自下而上興起：一個社區或一段流域的土地所有者組成一個社團；社團發起制定土地利用規則；為防止水土流失、保護景觀生態，社團成員討論需要采取的措施和禁止的行為，并通過民主表決成為有效力的規則；政府和社會提供一定援助［17］。這種模式下，當地人利用自己的信息優勢構建土地利用制度，并能及時對環境變化作出響應；每個人都是利益相關者，內部監督提高了制度執行率。

1.2不同模式的比較

如表1，競標式下農戶有權決定補償標準，自下而上制度形成式中農戶能夠實質性參與制度制定，自由度最高。多元選擇模式下，農戶可以選擇是否參與及參與程度，自由度較高；其余幾種模式下，農戶只能選擇是否參與，自由度相對較低。

指標交易模式通過將環境外部性內部化實現“誰破壞，誰負責；誰貢獻，誰受益”，政府的補貼成本很低，主要用于農戶采取特殊景觀生態措施的成本補貼。自下而上制度形成式中政府的補貼通常是為了鼓勵土地產權人組織起來制定規則，及補助利益不均衡受損者，促進成員內部相互妥協。競標式下政府通過批準補貼要求低、環境收益高的申請，降低財政成本。其他模式中政府需要制定較高的補貼標準，激勵農戶參與休養項目。

表1　自主參與式農地休養政策比較Tab.1 Comparision between different participatory agri-environmental policies

遴選權力體現了政府對休養地塊空間布局的控制力。競標式中政府可以根據補償要求和環境敏感性選擇地塊，政府遴選權力最大，但需要事先調查地塊自然和社會信息，農戶投標后還需進行繁瑣的計算比較，遴選成本最高。指標交易式中政府對地塊能否納入Pool具有決策權，一旦納入，則對哪塊地采取環境改良措施不再具有控制力，也同樣需要調查土地基本信息，以確定能否納入Pool中，遴選權力和成本相對較高。其他模式下，在未達到農地休養規模上限情況下政府原則上不拒絕農戶的申請，遴選權力和成本均較低。自下而上制度形成式由土地產權人采取集體行動，不需政府遴選。

補貼發放標準有：（1）是否參與；（2）是否按要求進行養護；（3）休養的實際效果。指標交易式和環境產品購買式的補貼核發標準最高，要求參與者切實采取養護措施，并取得預期養護成效。政府的監督力度和監督成本相應較高，但有利于降低農戶道德風險，防止參與休養項目后未按要求對土地進行養護。競標式和二元選擇式補貼核發以農戶是否加入為主要依據，兼以土地養護行為考察，如美國對養護成本提供不超過50%的補貼，日本要求農戶采取養護措施后才能獲得補貼［7］。多元選擇模式以農戶是否采取某種養護措施為補貼核發標準。上述三種實施模式的監督力度、成本和農戶道德風險屬于中等水平，但二元選擇式中臺灣地區的監督力度較弱，一些地塊滋生雜草和害蟲，威脅鄰近農地［10］。自下而上制度形成式下，政府、社會組織一般會對土地所有者提供一定支持，資金援助主要取決于當地農戶是否組織起來采取措施建立制度并維護制度有效運行。這種模式下，內部監督力度較強、農戶道德風險低；政府的監督成本較低，其職責是處理重要糾紛。

2　自主參與式農地休養政策的問題與對策

較傳統強制實施模式，自主參與式下政府缺乏控制力，可能引發一些新的問題（表2）。

另外，環境意識、農地資源稟賦、產權關系、風險偏好、技能、受教育水平等個體特征將顯著影響農戶決策［19，25-27］，增強政策實施的不確定性。比如，土地所有者比租賃者更愿意對農地進行長遠投資，一些地區將所有者作為土地生態景觀保護的法定責任人［28］；在歐美國家，相當部分土地購買者來自城市富裕階層，購買土地主要為了享受農業風光或經營休閑農場，雖然他們更“親環境”，但缺乏必要的農業技能，通常不能有效參與休耕項目［29］。風險偏好產生雙向影響：農地休養補貼是確定的，對農業產量低和市場風險厭惡高的農戶參與率較高［30］；另一方面，風險厭惡型農戶對傳統農業經營方式路徑依賴很強，需要更多時間去采用綠色農業新技術［31］。農地資源稟賦的影響也十分復雜。以農地質量為例，對側重于生態環境的項目，劣等地農戶的政策參與度較高，如競標模式下，干旱半干旱區、濕地進行休耕的環境收益高，農民可以提出較高的補償要求，而機會成本低［26］。但對于側重地力的項目，優質農地藉此維持地力，參與率可能會高一些；對于劣等農地，休養的增產作用不夠顯著，而因參與休養項目后限制農藥化肥的使用對農業產出影響更大，參與率較低［30］。

表2　自主參與式農地環境政策的主要問題及對策Tab.2 Problems and corresponding measures in participatory agri-environmental policy

3　政策啟示

自主參與式農地休養政策充分尊重農戶意愿和土地產權，能夠降低政策實施成本，取得了較好的實踐效果。但可能會出現一些新問題，而通過采取適當的措施，這些問題在很大程度上是可以避免或者緩解的。另一方面，自主參與式農地休養制度的具體實施模式是多元的，農戶、政府和社會之間的關系相應有所差異，不同模式各有優劣，比如，提高政府控制力可能會降低農戶決策自由度，增加政府補貼成本和項目遴選成本；降低補貼核發標準和監督力度，有助于減少監督成本，但可能增加農戶道德風險，造成農地未能切實得到養護。在梳理進展和比較現有模式的基礎上，筆者總結出以下政策啟示，可能會對中國建立農地休養制度有所幫助。

（1）自主參與實施模式下政府對農地休養布局缺乏控制力，可能造成部分農地“應養未養”等問題。強制實施和自主參與相結合可以緩解此問題。具體而言，對嚴重退化、污染、水土流失、地下水超采區、水源地、重要生態敏感區等進行強制休養。對于其他農地，政府推出休養項目，由農戶自愿申請加入。主管部門根據土地自然屬性和利用狀況建立耕地休養適宜指數遴選申請地塊，并制定分區輪換計劃，適時進行空間調整。中國擁有大量未充分利用的農地，如撂荒地，自主參與的農地休養補貼標準可以相對低一點，并根據申請狀況動態調整。強制性的農地休養項目，可能涉及跨區域問題，應由中央或省級政府負責組織；而自主參與式農地休養制度及其具體實施模式的構建與運行可以由地方政府根據地區特點主導實施，休養規模可由上級下達。

（2）以生態環境為目的的農地休養和以地力為目的的農地休養對具體養護方案要求不同。一般而言，基于保護生態和改善環境功能的農地休養需要采取更加綜合的養護措施，較長的養護周期，空間布局上對規模和連接度要求更高，可能對農業生產產生較多限制（如嚴格限制使用化肥和農藥等）［32］。立足于改善耕地質量的項目，在于采取科學的養護措施，如針對有機質減少的問題，可采取增施有機肥和綠肥、秸稈還田、輪作等措施［1］。因此，有必要針對不同目標制定不同的農地休養項目，對項目周期、地塊空間集聚度與規模、養護措施和農業生產活動、補貼額度等設置不同的標準和規范。

（3）存在道德風險問題，即參與農地休養項目的農戶可能對土地“休而不養”，甚至“不休不養”。比如，休而不養，就等同于撂荒，長期撂荒將使熟地生化，并危害鄰近土地［10］。因此，農地撂荒非但不等同于農地休養，反而與其追求科學用地的初衷相違背，必需采取措施防止“名為休養、實為撂荒”的行為。農地休養項目應明確規定農地的養護要求，使其既可作為管理規范，又能指導農民養護土地。總結已有經驗，以下做法可以促進參與者切實采取農地養護措施：制定清晰的養護規范和指南，以便農戶參考執行和主管部門監管；將實際養護措施和養護效果共同納入補貼核發依據；對養護成本進行補償；嚴格驗收和事后補償。

圖1　農地休養規則的參與式民主制定與實施Fig.1 The bottom-up forming process of agri-environment institution

（4）農戶參與制定土地養護和利用規則，可以充分利用其信息優勢，也有利于提高規則執行率。實施農地休養，需要明確具體的土地養護要求，但養護措施應因地制宜。特別對于自然條件惡劣（如農牧交錯帶的土地）、產權狀況復雜（如被當作公共池塘資源的游牧區牧草地）、土地利用外部性強烈（如水資源匱乏的上下游灌溉區）的地區，已有經驗表明，土地產權人參與制定的農地利用規則具有更好的執行效應。如圖1，政府、NGO等外部力量提供宣傳、培訓、咨詢、調解等服務支持土地產權人組織起來采取集體行動，經過交流信息、總結問題、表達訴求、相互討論與妥協等形式民主地制定具體土地利用規則，促進當地自然資源合理利用。

（5）自主參與的實施機制將顯化農戶特征對決策的影響，增強政策實施的不確定性。通過宣傳、教育、示范、公眾參與等途徑，可以提高農戶環境意識、環保技能，改變農戶的生產習慣，促進風險厭惡型農民采納綠色生產技術，減少政策執行阻力［33］。在中國，農地流轉的意義無需贅述，但土地租賃者參與農地休養的意愿較低［25］。實現流轉土地休養的兩難在于：補貼高，農戶土地流轉意愿低；補貼低，土地流入者參與休養項目意愿低。以下幾方面可以緩解上述困境：限制需要強制休養農地的流轉；對規模化參與農地休養項目的土地流入者進行額外獎勵；實施多元選擇模式，以便經營者選擇對農業生產限制較小的養護措施；嚴格執行養護規范，提高轉業農民進行農地休養的機會成本。

（References）：

［1］沈仁芳，陳美軍，孔祥斌，等.耕地質量的概念和評價與管理對策［J］.土壤學報，2012，49（6）：1210-1217.

［2］Secchi S，Gassman P W，Williams J R，et al.Corn-based ethanol production and environmental quality：A case of Iowa and the conservation reserve program［J］.Environmental Management，2009，44（4）：732-744.

［3］Merckx T，Feber R E，Riordan P，et al.Optimizing the biodiversity gain from agri-environment schemes［J］.Agriculture，Ecosystems & Environment，2009，130（3-4）：177-182.

［4］陶然，徐志剛，徐晉濤.退耕還林，糧食政策與可持續發展［J］.中國社會科學，2004，（6）：25-38.

［5］Suter J F，Poe G L，Bills N L.Do landowners respond to land retirement incentives？Evidence from the conservation reserve enhancement program［J］.Land Economics，2008，84（1）：17-30.

［6］Atkinson L M，Romsdahl R J，Hill M J.Future Participation in the Conservation Reserve Program in North Dakota［J］.Great Plains Research，2011，21（2）：203-214.

［7］Hoeing W，Lenzen W，Steinhoff J.Agriculture and Eco-Accounts-Pilot study for the integration of compensation measures into agricultural production［J］.Naturschutz und Landschaftsplanung，2007，39（10）：311-317.

［8］Tan R，Wang R，Sedlin T.Land-development offset policies in the quest for sustainability：what can China learn from Germany？［J］.Sustainability，2014，6（6）：3400-3430.

［9］Hayashi K，Matsuda K，Ono K，et al.Amelioration of the reactive nitrogen flux calculation by a day/night separation in weekly mean air concentration measurements［J］.Atmospheric Environment，2013，79：462-471.

［10］謝祖光，羅婉瑜.從臺灣休耕政策談農地管理領域：農地利用管理［A］.中國土地學會.節約集約用地及城鄉統籌發展：2009年海峽兩岸土地學術研討會論文集［C］.北京：中國土地學會，2009：733-749.

［11］Schmid E，Sinabell F.On the choice of farm management practices after the reform of the Common Agricultural Policy in 2003［J］.Journal of Environmental Management，2007，82（3SI）：332-340.

［12］Kleijn D，Sutherland W J.How effective are European agri-environment schemes in conserving and promoting biodiversity？［J］.Journal of Applied Ecology，2003，40（6）：947-969.

［13］Wynne-Jones S.Connecting payments for ecosystem services and agri-environment regulation：An analysis of the Welsh Glastir Scheme［J］.Journal of Rural Studies，2013，31：77-86.

［14］McElwee P D.Payments for environmental services as neoliberal market-based forest conservation in Vietnam：Panacea or problem？［J］.Geoforum，2012，43（3）：412-426.

［15］Reed M S，Dougill A J，Baker T R.Participatory indicator development：What can ecologists and local communities learn from eachother？［J］.Ecological Applications，2008，18（5）：1253-1269.

［16］D’Aquino P，Bah A.Multi-level participatory design of land use policies in African drylands：A method to embed adaptability skills of drylands societies in a policy framework［J］.Journal of Environmental Management，2014，132：207-219.

［17］Tennent R，Lockie S.Vale Landcare：The rise and decline of community-based natural resource management in rural Australia［J］.Journal of Environmental Planning and Manangement，2013，56（4）：572.

［18］Johnson J，Maxwell B.The role of the Conservation Reserve Program in controlling rural residential development［J］.Journal of Rural Studies，2001，17（3）：323-332.

［19］Slee B，Brown I，Donnelly D，et al.The ‘squeezed middle’：Identifying and addressing conflicting demands on intermediate quality farmland in Scotland［J］.Land Use Policy，2014，41：206-216.

［20］Potter C A，Wolf S A.Payments for ecosystem services in relation to US and UK agri-environmental policy：disruptive neoliberal innovation or hybrid policy adaptation？［J］.Agriculture and Human Values，2014，31（3）：397-408.

［21］Kleijn D，Rundlof M，Scheper J，et al.Does conservation on farmland contribute to halting the biodiversity decline？［J］.Trends in Ecology & Evolution，2011，26（9）：474-481.

［22］Birge T，Herzon I.Motivations and experiences in managing rare semi-natural biotopes：A case from Finland［J］.Land Use Policy，2014，41：128-137.

［23］Moxey A，White B.Result-oriented agri-environmental schemes in Europe：A comment［J］.Land Use Policy，2014，39：397-399.

［24］Lockie S，Higgins V.Roll-out neoliberalism and hybrid practices of regulation in Australian agri-environmental governance［J］.Journal of Rural Studies，2007，23（1）：1-11.

［25］Armstrong A，Ling E J，Stedman R，et al.Adoption of the Conservation Reserve Enhancement Program in the New York City watershed：The role of farmer attitudes［J］.Journal Of Soil and Water Conservation，2011，66（5）：337-344.

［26］Jacobs K L，Thurman W N，Marra M C.The Effect of Conservation Priority Areas on Bidding Behavior in the Conservation Reserve Program［J］.Land Economics，2014，90（1）：1-25.

［27］游和遠.地權激勵對農戶農地轉出的影響及農地產權改革啟示［J］.中國土地科學，2014，28（7）：17-23.

［28］Primdahl J，Kristensen L S.The farmer as a landscape manager：Management roles and change patterns in a Danish region［J］.Geografisk Tidsskrift-Danish Journal of Geography，2011，111（2）：107-116.

［29］Mendham E，Curtis A.Taking Over the Reins：Trends and Impacts of Changes in Rural Property Ownership［J］.Society & Natural Resources，2010，23（7）：653-668.

［30］Chang H，Boisvert R N.Are farmers’ decisions to work off the farm related to their decisions to participate in the conservation reserve program？［J］.Applied Economics，2009，41（1）：71-85.

［31］Liu E M.Time to change what to sow：Risk preferences and technology adoption decisions of cotton farmers in China［J］.Review of Economics and Statistics，2013，95（4）：1386-1403.

［32］Bamiere L，David M，Vermont B.Agri-environmental policies for biodiversity when the spatial pattern of the reserve matters［J］.Ecological Economics，2013，85：97-104.

［33］付中元，吳敏娜，李曉豐.農業發展與農業環境可持續性管理［J］.經濟體制改革，2011，（6）：76-80.

（本文責編：陳美景）

Neo-liberal Agri-environment Policy: Modes and Implications

SHEN Xiao-qiang，WU Ci-fang
（School of Public Administration，Zhejiang University，Hangzhou 310029，China）

The purpose of this study is to draw policy implications by summarizing the progress of neo-liberal agri-environment policy（NAP）to provide references for China.Method implied is literature review.The results indicate that compared to compulsory implementation，NAP performs well in reducing resistances from farmers and in cutting down total social costs；concrete patterns with differential features of NAP are diverse.However new problems may exist，which need tailored measures.It’s concluded that NAP fully respects farmers’ willingness and land rights，which reinforces its referenced value.

land administration； land use； land fallow； participatory； implementation model； policy implication

F301.21

A

1001-8158（2016）01-0068-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.008

2015-03-81；

2015-10-20

國家社會科學基金重大項目“我國耕地資源休養戰略和保障機制研究”（14ZDA039）；國家自然科學基金項目“農村土地整理的治理績效測度、行為過程機理及政策仿真研究”（41301629）。

沈孝強（1988-），男，浙江嘉興人，博士研究生。主要研究方向為土地利用管理。E-mail：shenxq0904@126.com