關于內蒙古自治區公立醫院機構編制有關問題的調查研究

譚超

科學有效地核定公立醫院機構編制工作，是推動公立醫院改革的一項重要內容，也是提高醫院運行效率，減輕公立醫院負擔，促進醫院“政事分開、管辦分開”的重要舉措。目前，包括公立醫院在內的事業單位人事管理相對滯后于機構的發展，嚴格的編制管理限制了醫院的發展，雖然政府在資金和政策方面加強了公立醫院崗位管理，但未脫離傳統人事管理，在一定程度上影響了公立醫院發展。本文在文獻資料的基礎上，調研了解了包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市部分公立醫院機構編制情況，通過采取座談和現場測算相結合的辦法，就機構編制管理、人員結構狀況、醫療服務任務等問題進行了調查研究。

一、機構編制基本情況

按照調研安排，共調查了3所城市公立醫院，3所旗縣級公立醫院和2所旗縣級蒙醫院，2所婦幼保健院，1所區級公立醫院。各公立醫院已按2015年自治區編辦印發的《內蒙古自治區公立醫院機構編制標準指導意見》（以下簡稱指導意見）核定了工作人員編制。目前公立醫院機構均為差額事業單位，隸屬于當地衛生計生行政管理部門，財政大多按照人員編制數的70%撥付人員工資。

各級公立醫療機構均按照國家要求內設機構分為綜合管理、后勤服務、臨床醫技三部分。為進一步降低成本，提高后勤服務的質量和效率，建立與社會主義市場經濟體制相適應的運行體制，部分公立醫院已將后勤服務機構實行社會化管理。調查地區公立醫院均按照《指導意見》設置領導職數，其中臨床醫技機構的領導由具有專業技術職務的醫務人員擔任。大部分醫院設置院長、書記各1名，其余領導職數按照醫院等級設置。部分公立醫院院長為本院主要科室專家，在醫院科研領域發展上，有一定帶頭作用。

人員聘用管理方面，三市公立醫院均存在自主招聘編外人員情況，聘用人員主要以技術人員為主。究其原因主要是近年來由于醫療業務井噴式的擴張發展，但基于編制限制及財政能力困難等因素，逐年積累形成上述情況。按照調查地區來看，公立醫院從業人員中，編內人員僅占醫院人員總數的50%左右。從人員結構來看，行政管理人員和工勤人員占總編數的10%-19.8%。衛生技術人員中，個別地區醫護比例難以達到1：0.4的標準。

門診量和床位使用率均出現大幅度變化。隨著人們生活水平的提高，特別是健康意識的上升，加之醫療保障報銷制度的逐步健全，百姓看病就醫傾向于到醫療條件較好的旗縣級以上公立醫院就診。因治療需要，各級公立醫院編制床位數不足現象突出，個別地方病床使用率達到120%以上，超負荷運轉。門診量逐步上升，按照2008-2015年數據來看，平均每年增長率均大于5%。

二、存在問題

（一）編制不足，開展業務空間有限

醫院應設置的必要科室因為人員編制問題，無法開設，如烏蘭察布市察右后旗人民醫院的兒科和傳染病科。科室設置不全給百姓就醫帶來了困難，許多人不得不到外地尋醫就診，增加了群眾就醫負擔，也致使這些科室在本地區處于“零”狀態建設。按照2015年自治區人民政府出臺的《內蒙古自治區全面推開旗縣級公立醫院綜合改革實施方案》要求，“每個旗縣（市）重點辦好1所公立綜合醫院和1所蒙醫中醫醫院”，“旗縣公立醫院看大病、解難癥水平明顯提升，逐步提高縣域內居民就診率”。科室設置情況是醫院服務能力提升的硬性指標，設置不健全，桎梏醫院的長期發展。此外，按照相關規定，醫院職稱數的聘用要按照編制數量比例核定，但部分三甲醫院可聘用職稱人數遠遠小于醫院擁有職稱數。隨著醫院規模化發展，科室劃分逐步細化，接受疑難危重病人越多，治療工作也越復雜。擁有專業技術職稱的醫務人員不被聘用，難以帶領科室人員開展相關工作。比如：鄂爾多斯市中心醫院擁有高級職稱（包括正高、副高）人數 370人，被聘用人員僅為138人，所占比例僅為37.3%。這些都為醫院業務空間的提高帶來了困難。

（二）人員缺乏，醫療工作中存在安全隱患

醫護比例失調，應對突發事件能力不夠。包頭市中心醫院一些臨床科室護士數量明顯偏低，存在夜班僅一名護理人員值班的現象。這導致一旦遇到突發事件，可能出現應急能力的缺陷，暗藏醫療隱患。據了解，其他醫院人員不足現象同樣存在。有的科室一人身兼數職，工作中會導致疲憊不堪，醫療質量難以提高。

（三）自主招聘現象普遍，同工不同酬凸顯

為了解決醫務人員匱乏問題，各級醫療機構均自主招聘臨時工作人員，這一舉措為醫院正常的醫療工作開展發揮了巨大的作用。從各地區來看，旗縣級公立醫院自主招聘人員中，經濟財力較好的地方能夠實現同工同酬，經濟財力較弱的地區，僅能保證績效考核部分實現同等待遇。而基本工資（財政負擔部分）的差距將近2000元，這使得臨時聘用人員的隊伍極不穩定，遇到條件更好的醫療機構或者能夠解決編制身份等問題，臨聘人員就會選擇離開。

（四）人才流失嚴重，引進人才困難

作為一個特殊的服務行業，醫療人才隊伍建設是醫院得以長遠發展的重要因素。從各地區來看，各地政府和衛生部門為醫療機構解決了部分人員短缺問題。鄂爾多斯市財政部門加大補助力度，在編制數額基礎上設置了“財政虛擬編制數”，最大限度保障了醫院部分醫務人員工資，但這對正在發展的醫院來說只是杯水車薪。此外，各地反映人才流失嚴重，特別是旗縣級公立醫院。一名住院醫師需要在上級醫師指導下，實踐3年才能完成最初級的手術。而剛培養合格的醫務人員往往就會因各種原因另謀“高就”。如烏蘭察布市察右后旗人民醫院為了引進人才、留住人才，旗政府提出研究生學歷或副主任醫師愿意在旗醫院工作，除免費提供公寓一套，工資足月發放外，每年另發8萬或10萬元獎金，服務滿10年公寓歸其所有，但也難以招到專業醫技人員留旗醫院服務患者。

三、建議

（一）加大政策指導，科學使用編制數，實現總量控制，動態調整

雖然各地按照自治區編辦出臺的《指導意見》中核定標準調整了編制，但從各地情況來看，醫院增加編制人數量有限。建議加大對各地的政策指導力度，按照編制數額“從嚴從緊”的要求，盟市實行總量控制，動態調整各級醫療機構工作人員數。特別是旗縣級醫院編制標準要按照基本醫療服務和住院床位數兩個方面綜合考慮，確保人員配比在疾病診斷和治療過程能夠達到二甲水平，與自治區醫改規劃中旗縣級醫院至少要有一家達到二甲以上水平相銜接。此外，旗縣醫院還負擔鄉鎮衛生院業務提高、農村牧區衛生人員培訓的工作，建議給予人力物力支持。

（二）制定衛生人才隊伍建設規劃，實現學科定向培養

旗縣（區）醫療資源配置不合理，醫療服務水平普遍較低，高技術人才引不進、留不住等問題制約了旗縣（區）醫療資源衛生事業的發展壯大。醫技人員與后勤、行政管理人員配置比例不協調，現有衛生資源難以滿足群眾需求。科學制定醫務人員培養計劃，采取本地人員定向培養等方式，按照“政府出資支持，教育部門培養，醫院定向聘用”的方式盡快完成旗縣醫院緊缺科室人才建設。

（三）加大政府投入力度，保障醫院正常運轉

提高公立醫院服務水平，需要保障醫院基本運行費用。一是加大人員經費投入力度。各地政府在保證編內醫務人員工資的同時，應將退休人員經費統一歸入社保范圍。二是規范財政投入的科學性，避免隨意性。項目投入要與實際需求相結合，部分旗縣級醫院設備陳舊，長期得不到更新換代，建議資金與項目投入注重與實際情況相結合。

（四）后勤納入社會化管理，提升醫院工作質量與效率

醫療、護理和后勤保障是醫院正常運行的重點內容。醫院通過面向社會統一招標，將保潔、保安、食堂等非核心業務外包給更加專業的公司，通過分工細化提升后勤服務質量和效率，使醫務人員致力于更加核心的臨床一線工作。將公立醫院節約下的編制數運用在醫技隊伍中，最大限度地解決各級醫療機構醫務人員緊缺的問題。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：代建明endprint