北京地區城鄉一體化發展進程中的經驗總結

王朝華

一、北京城鄉一體化發展的總體狀況

北京市提出率先實現城鄉一體化發展新格局和建設世界城市的目標，結合新型城鎮化發展，北京市加快推進基礎設施和公共服務向郊區農村延伸和覆蓋，對農村環境進行了全面整治，推動了一大批傳統農村向新型農村社區轉變，農村社區環境得到很大改善。

（一） 通過舊村改造，改善村莊環境

北京市農委聯合九委辦局聯合出臺《北京市遠郊區舊村改造試點指導意見》，在全市選擇11個村莊進行舊村改造試點，根據舊村改造的途徑和方式主要分為以下幾種模式：1.自主改造型。房山區八十畝地、門頭溝區櫻桃溝、平谷區掛甲谷、懷柔區官地和順義區北郎中，這些村由于集體產業支撐明顯，有一定的經濟實力，農民對舊村改造積極性高，因此，改造成效自然也較好。2.小城鎮拉動型。懷柔區駙馬莊和延慶縣營城子村，依托小城鎮發展的基礎，由鄉鎮政府統籌規劃并進行區域協調，帶動周邊村向該村集中，實現資源整合。3.社會資金介入型。密云縣蔡家洼和昌平區奤夿屯，這兩個村莊依托自身區位優勢和資源優勢，吸引社會資金進入，發展產業，進行舊村改造。4.村民貸款政府擔保型。昌平區玻璃臺村，以發展民俗旅游產業為主，通過政府擔保貸款，形成村級經濟的跳躍式發展。這些試點村莊，通過舊村改造拓展了發展空間，實現土地的集約節約利用，培育主導產業，促進農民致富，推進鄉風文明建設，提高農民素質，加快了公共基礎設施和住宅建設，村莊環境徹底改善。

（二） 推進城鄉結合部地區重點村的城鎮化發展

隨著城鄉一體化的進展，通過調整規劃、設立立項綠色通道、土地有效利用和提供融資服務等舉措，形成政策集成、破解城鄉有別的資源要素配置方式；通過利用集體土地“自征自用”、留地安置和定向出讓等方式，置換空間保障農民就業，實現城市要空間、農村要發展要文明、主體要利益的需求，逐漸消除城鄉對立和城鄉隔離；通過完善投入機制、均等公共服務、整合組織資源、對接基層管理，化解了城鄉分割，實現了城鄉共享共贏，促進了城鄉統籌和社會和諧，為城鄉結合部的新型城鎮化改造積累了經驗。

（三） 新型農村社區建設也成為了北京城鄉一體化發展的組成部分

由于資源和區位等條件的限制，郊區農村的社會轉型仍然是一項艱巨的任務，大部分農村地區與建立城鄉一體化新格局和建設世界城市的要求還有很大的差距。因此，郊區農村的城鄉一體化發展應該有更高的標準和要求。按照新型城鎮化的發展趨勢，北京郊區農村要根據北京城鎮體系和功能分區的要求，分別向三個方向轉變：1.列入城市建設規劃范圍內的農村，要逐漸完成向城市社區的轉型，融入城市社會。2.在城鎮化發展地區，建設集中上樓的城鎮化社區，實現產業和人口的城鎮化集聚。3.在一般農村，根據適當集中的原則，建設新型農村社區，完成保留村莊的現代化轉型。北京市在推進小城鎮建設和城鄉結合部舊村改造的同時，出臺了新型農村社區建設的試點意見，先后確定了12個新型農村社區建設的試點單位，各區縣也布置了一批區縣級的試點單位，因此，新型農村社區建設也成為了北京城鄉一體化發展的組成部分。因為，新型農村社區建設已經從過去城鄉二元結構和體制下的一般意義上的村莊改造，提升為城鄉一體化進程中的北京城鎮體系和城市層次的組成部分。

二、 北京農村集體土地開發建設的經驗總結

城鄉一體化的發展，在嚴格保護耕地、不增加耕地占用的前提下，離不開農村集體土地尤其是集體建設用地的整理盤活和開發利用，以便拓展新的產業發展空間，這樣，既能增加農民的財產性收入，又能廣開農民的就業渠道，最終實現富農富民的目標。從北京農村成功的典型案例來看，有以下幾方面經驗值得總結推廣：

（一）要維護農民的土地開發權益和發展空間

在城市發展拓展區，土地基本被城市發展全部征占，要特別注意提倡采取征地留用的政策，給予應該轉型的農村集體留下足夠的產業發展用地空間。有了用地空間，村集體正常發揮組織功能，這類村莊的城鎮化轉型就不會出現大的制度缺陷，也不會在城鎮化發展的同時使集體經濟組織遭到解散。昌平區北店村的北店嘉園建設，就是這類成功的典型，具有典型意義。

在城鎮化集聚地區的農村，無論是鄉鎮中心的規劃區，還是多村集并建設的中小型城鎮社區，都涉及到若干個村集體建設用地的整理、集中和配置問題，需要對現行征地制度進行改革，需要集體建設用地的空間置換和股權化集中配置，讓農民分享集體土地開發建設產生的土地增值收益。將集體建設用地的開發權留給村集體、鄉鎮政府發揮統籌協調功能、以村為主體進行空間置換等，對于新型城鎮化的推進都是重要的關鍵因素。房山區的韓村河村和豐臺區的南宮村等都是近些年來的成功探索。

較大型的城鎮社區，例如重點鎮的中心區，可以由政府適當征地后，采取劃撥留用的辦法，由集體經濟組織或集體經濟的聯合組織進行開發建設。在農村社區建設中，同樣離不開集體建設用地的開發利用，重新整理集體建設用地，不但是新型農村社區居住用地的重新安排，而且是新型社區產業發展用地的空間保障，是新型城鎮化可持續發展的前提條件。在已有的舊村改造中，集體土地的開發利用，不僅解決了民居改造問題，同時也拓展了產業發展空間。即使在只需整理提升、無需大拆大建的村莊，也能夠同時拓展產業發展空間，實現產業結構的升級。順義區的柳莊戶村，就是典型的案例。

（二）創新和完善農村集體土地流轉的體制機制

在城鄉一體化建設中，必然帶來集體土地權屬關系和土地利用結構的變化，實現集體土地資源在流轉中的優化配置。這種變化，本質上是農村集體土地財產所有權實現形式的變化。一般來講，北京市農村集體土地權益的變化形式主要有以下幾種：

1.通過貨幣補償的形式實現集體土地權益。通過征地補償，農民的土地資產轉變為貨幣資產，這種貨幣化的土地資產仍然是農民的集體資產，其處置方式通過兩個途徑：一是在集體成員中分配，集體經濟組織在城鎮化進程中解體，農民以個體的形式轉變為市民。二是城鎮化以后，進一步轉化為經營性固定資產，并且通過產權制度改革在集體經濟組織中股權化，使農民在城鎮化以后仍然擁有經濟經濟的組織載體和財產支撐。endprint

2.集體土地權益直接轉化為土地股權。農民承包的集體土地在沒有被征用的情況下，也可以直接股權化，例如集體的產業用地，其使用權可以轉變為某種形式的股權，農民的土地承包權也可以轉換為農業合作社的股權。

3.把集體土地權益置換為社會福利?？梢灾脫Q為城鎮的社會保障，現在征地補償的一部分用于轉換為居民的這部分村民的社會保障，這就是土地權益轉換的一種途徑。集體土地的其它用益物權，例如宅基地的使用權，可以置換為城鎮住房，也可以置換為異地的宅基地。

4.農村集體土地的承包權置換為土地的收益權。農民的土地承包權，可以集中流轉到鄉鎮土地流轉信托中心，農民定期領取土地收益。北京農村集體土地承包權確權，采取確權確地、確權確利、確權確股三種形式，其中確權確利就是這種轉換形式，農民自己不再經營土地，但是土地承包權沒有失去，仍然可以憑借土地承包權取得土地收益。

（三）城鄉一體化發展過程中要注重基層的統籌發展

城鄉一體化發展需要一個過程，城鄉統籌也不可能迅速見效，因此，只有形成市、區縣和鄉鎮三個層次的統籌，才能促進北京地區經濟社會的些協調發展，鄉鎮統籌是最基礎的層次，不可缺少。鄉鎮層次的統籌主要表現在城鄉一體化發展過程中城鎮社區建設和新型農村社區建設的規劃、產業園區和社區建設的空間地域布局、農村集體建設用地和宅基地以及農民土地承包權的流轉置換、村莊的整理與集并等。

1.鄉鎮和村莊規劃布局的統籌。村莊建設必須規劃先行，編制鄉鎮總體規劃、控制性的詳細執行規劃、產業布局規劃、村莊體系規劃、土地利用總體規劃等，突出不同鄉鎮和村莊的文化資源，使城鎮社區、新型農村社區的建筑景觀和自然風貌有機結合，提升鄉鎮和新型農村社區的特色。

2.產業布局的統籌。鄉鎮必須加強產業布局的統籌，把產業升級和產業集中布局的調整結合，加快調整低端低效產業，盤活集體土地資源，實現產業用地的集約節約利用。實行二三產業向工業和科技文化園區集中，高端設施農業向現代農業園區集中，以二三產業園區建設支撐新型城鎮社區建設。以現代農業園區支撐新型農村社區建設。在現代農業的結構布局上，發展大型現代農業科技園區，將設施農業、加工農業、觀光休閑農業和現代會展農業向現代農業園區集中。園區外圍的大田，規劃建設成片的農產品生產基地和生態功能區，形成園區加基地的空間格局。產業布局和傳統村莊的改造，要根據山區、半山區和平原地區的不同情況，突破村莊各自為戰的局限，按照鄉鎮中心核狀集聚、多中心組團集聚和山區帶狀集聚的不同類型模式，引導產業和人口的集聚，實現產業園區化和村莊社區化的聯動。

3.集體土地開發利用的統籌。無論是建設小城鎮社區，還是建設新型農村社區，最基本的條件都是在現有的集體建設用地基礎上，通過土地利用結構的調整和和集中配置，盤活集體土地資源，既能夠實現建設資金的平衡，又能夠拓展出新的產業發展空間。通過現有鄉鎮和村莊的改造、集中上樓、村莊拆遷和居住點集中、低效企業用地的騰籠換鳥等途徑，進行集體建設用地的綜合整治，統籌產業園區、居住社區和農業生態用地，探索通過土地股權化的形式，促進集體土地的流轉集中和集約化配置。對于村民的宅基地，在城鎮社區，可以采取集體統一組織上樓后退還集體；在城鎮建設區以外，可以集中到鄉鎮的村莊，可以探索宅基地置換、退還集體和貨幣補償但仍然保留權益等多種形式，實現宅基地的集約化利用。

4.各項支農政策的統籌。在北京城鄉一體化發展進程中，對于小城鎮建設和新型農村社區建設，已經形成多項支農惠農政策措施，而且都有具體的項目和資金。例如山區險村險戶搬遷、抗震節能改造、基礎設施建設、社會事業投入、生態環境建設補償等，鄉鎮一級應該進行統籌安排，進行政策集成，在有效執行規劃的前提下，利用好各項優惠政策，使各項政策與農村社區建設相互對接。

（作者單位：北京市社會科學院經濟所）

責任編輯：張莉莉endprint