衛(wèi)生財政預算基本建設項目績效評價研究*

鄭大喜

(華中科技大學同濟醫(yī)學院附屬同濟醫(yī)院財務處,湖北省武漢市 430030)

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衛(wèi)生財政預算基本建設項目績效評價研究*

鄭大喜

(華中科技大學同濟醫(yī)學院附屬同濟醫(yī)院財務處,湖北省武漢市 430030)

【摘要】衛(wèi)生財政預算項目績效管理工作處于試點階段，管理制度不健全，指標體系建設滯后。筆者在總結基本建設項目特點、管理政策和要求的基礎上，探討了衛(wèi)生財政預算基本建設項目績效評價指標體系的建立，供醫(yī)療衛(wèi)生機構填報績效目標、開展績效評價時參考。

【關鍵詞】衛(wèi)生財政預算；基本建設；績效評價指標；績效管理

近年來，在國家加大民生工程建設方針的指引下，財政結合醫(yī)改目標任務和政府衛(wèi)生投入政策，對公立醫(yī)療衛(wèi)生機構改善就醫(yī)環(huán)境等基本建設投入增加了。公立醫(yī)療衛(wèi)生機構業(yè)務用房建筑面積由2009年末的22 985.80萬平方米增加到2013年末的33 431.14萬平方米，增長率達45.44%[1]。說明財政加強了對醫(yī)療衛(wèi)生機構基本建設等成本的專項補償，減輕了醫(yī)療衛(wèi)生機構在床位擴建方面的經(jīng)濟壓力。為提高財政資金使用效益，財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預[2011]285號)、《關于推進預算績效管理的指導意見》(財預[2011]416號)、《預算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》《預算績效評價共性指標體系框架》(財預[2013]53號)等文件，并聯(lián)合主管部門在醫(yī)療衛(wèi)生機構啟動了財政預算項目績效評價試點。衛(wèi)生財政預算項目績效管理工作仍處于起步階段，管理制度不健全，指標體系建設滯后，采用何種評價指標對衛(wèi)生財政預算項目績效進行全面、客觀和準確的評價，這些問題不清晰。筆者擬結合衛(wèi)生財政預算基本建設項目特點和管理要求，探討基本建設項目績效指標體系的建立。

1衛(wèi)生財政預算基本建設項目的主要特點、管理政策及要求

基本建設項目是由發(fā)改委批準立項，在投資和時間、質量、建設程序約束條件下，經(jīng)投資機會選擇、項目建議書編制、可行性研究報告、初步設計、采購、建設施工、試運行、竣工驗收、交付使用等流程，以形成固定資產為目的的一次性投資項目。根據(jù)工程管理、造價管理、施工組織、會計核算等要求，可將建設項目分為單項工程、單位工程、分部工程、分項工程四個層次[2]。其中，單項工程指在一個建設項目中，具有獨立設計文件，可獨立組織施工和竣工驗收，建成后可單獨發(fā)揮效益的工程。單位工程是指在一個單項工程中，具備獨立施工條件，并能形成獨立使用功能的建筑物或構筑物，如土建工程、安裝工程。分部工程是單位工程的組成部分，土建工程的分部工程按建筑工程的主要部位劃分為基礎工程、主體工程、地面工程、裝飾工程，安裝工程的分部工程按工程種類可分為管道工程、電氣工程、通風工程和設備安裝工程等。分項工程是分部工程的組成部分，是形成建筑產品基本部構件的施工過程。土建工程的分項工程按建筑工程的主要工種分為土方工程、鋼筋工程、抹灰工程等；安裝工程的分項工程按用途或輸送不同介質物料及設備組別分為給水工程、排水工程、通風工程和制冷工程等。只有具有單件性、一次性、生命周期、約束條件的建設項目和單項工程及單位工程才能稱為項目，而建筑工程的分部、分項工程不能稱為項目。基本建設項目預算要通過發(fā)展改革部門項目投資計劃審批后，再由財政部門下達支出預算。

1.1基本建設類項目的主要特點

基本建設項目建設程序是人們在認識客觀規(guī)律基礎上制定的，按建設項目發(fā)展的內在聯(lián)系、發(fā)展過程，可將建設程序分為決策、設計、建設實施和竣工驗收等階段。基本建設項目涉及概(預)算、工程定額、合同、招投標、價款結算、施工、裝修、設備安裝，材料采購、使用、保管和質量監(jiān)管等業(yè)務，具有目標明確性，整體性(一個總體設計或初步設計范圍內，建設項目是由一個或若干個互相有內在聯(lián)系的單項工程組成，是實行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理的投資建設工程；一個工程項目包含多個單項工程，每個單項工程包含多個單位工程，每個單位工程又細分為多個分部工程，各項工程只有形成一個完整的系統(tǒng)，才能實現(xiàn)項目的整體功能)，投資額和工程量巨大、技術工藝復雜，前期論證手續(xù)嚴謹，建設周期和投資回收期較長，程序繁多，變更可能性大，專業(yè)性強、功能要求高，協(xié)調工作量和難度較大等特點，期間的物價波動、市場需求等不確定性會帶來較大風險。

1.2基本建設類項目的管理政策

衛(wèi)生計生財政預算基本建設類項目管理的相關政策包括：《基本建設財務管理規(guī)定》(財建[2002]394號)、《財政部關于進一步加強中央基本建設項目竣工財務決算工作的通知》(財會[2008]91號)、《關于完善政府衛(wèi)生投入政策的意見》(財社[2009]66號)、《醫(yī)院財務制度》(財社[2010]306號)、《醫(yī)院會計制度》(財會[2010]27號)、《衛(wèi)生部關于進一步加強部預算管理單位基本建設項目竣工財務決算工作的通知》(衛(wèi)規(guī)財發(fā)[2012]39號)、《衛(wèi)生部關于印發(fā)部預算管理單位基本建設管理辦法的通知》(衛(wèi)規(guī)財發(fā)[2013]15號)、《經(jīng)濟建設項目資金預算績效管理規(guī)則》(財建[2013]165號)、《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關于建立部門預算項目庫的通知》《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃綱要(2015—2020年)》以及《建筑工程施工質量驗收統(tǒng)一標準》《建設工程質量管理條例》《建筑工程強制性條文》《建設工程施工合同》《建設工程文件歸檔整理規(guī)范》《公共建筑節(jié)能設計標準》《民用建筑供暖、通風與空氣調節(jié)設計規(guī)范》《民用建筑室內環(huán)境污染控制規(guī)范》《政府采購法》《政府采購法實施條例》等。這里僅列出部分與衛(wèi)生財政預算基本建設項目相關的政策規(guī)定(見表1)。

1.3基本建設類項目的管理要求

基本建設項目管理強調的是對工程項目全生命周期的管理，包括項目可行性研究及決策、設計、工程招投標及采購、施工、竣工驗收、交付使用等內容，其核心任務是項目目標控制，而工程管理的核心任務是工程建設增值(工程建設安全、質量提高、投資控制、進度控制)和使用增值(工程使用安全、環(huán)保、節(jié)能、降耗、滿足使用功能、可維護)[3]。基本建設項目立項決策階段的工作主要包括：投資機會研究(根據(jù)對衛(wèi)生資源的了解和市場需求預測，以及區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃、機構總體發(fā)展規(guī)劃，分析是否有最有利的投資機會)，編制項目建議書(包括項目建設規(guī)模、布局、進度、投資估算、方案等)，進行可行性研究(項目建議書獲得通過后，研究投資機會是否恰當、目標是否正確，是否需要深入市場調查，進行技術經(jīng)濟論證和方案比較)。醫(yī)療衛(wèi)生機構必須根據(jù)自身基本建設需要和有關規(guī)定，提出擬建項目，編制可行性研究報告。可行性研究報告經(jīng)主管部門批準后，才可進行方案設計、初步設計和施工圖設計，編制概(預)算，再報主管部門審批。基本建設支出預算包括項目前期費用、征地費、建筑工程費、安裝工程費、設備等購置費和其他各種費用，必須和單位基本建設投資計劃一致。根據(jù)初步設計文件和建設項目要求，辦理有關手續(xù)，進行工程招投標，優(yōu)選施工隊伍，簽訂施工合同，委托監(jiān)理公司對工程全程實施監(jiān)督，申請開工。根據(jù)概算和建設進度，控制項目投資規(guī)模和成本，按規(guī)定履行資金籌集內部決策程序與報批手續(xù)。對批復概算按項目具體實施內容進行分解，在此基礎上合理編制項目控制預算。嚴格執(zhí)行項目財政資金預算，按國庫管理規(guī)定，編制用款計劃，做好用款準備。項目實施過程中，做好核算管理，控制成本；及時掌握項目預算執(zhí)行動態(tài)，分析、跟蹤項目進度，按要求向主管部門、財政部門報送執(zhí)行情況。項目竣工后，按規(guī)定向主管部門、財政部門編報項目竣工財務決算，辦理資產交付使用和入賬手續(xù)。

表1　衛(wèi)生財政預算基本建設類項目投入政策和制度

2衛(wèi)生財政預算基本建設項目績效評價指標體系的建立

衛(wèi)生財政預算基本建設項目轉入使用，運營一段時間后，醫(yī)療衛(wèi)生機構必須對項目進行績效評價，將項目產出和效益作為預算安排的重要參考。基本建設項目績效評價關注的是：項目建成后的效益與預期的比較，所需投資、工期與原計劃的對比，社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響；總結經(jīng)驗、成績、教訓，推廣成功經(jīng)驗或提出改進措施等[4]。衛(wèi)生財政預算基本建設項目以就醫(yī)環(huán)境改善、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、患者滿意度提高、科教能力增強等為目的，不僅與建筑學有關，還與醫(yī)學、社會學、工程、衛(wèi)生等相關，涉及社會、環(huán)境、經(jīng)濟等方面，項目實施過程復雜，影響廣泛，以進度及時、管理規(guī)范、品質優(yōu)良、成本合理、病人滿意為績效目標[5]。

在財政部印發(fā)的《預算績效評價共性指標體系框架》中，績效評價指標的一級指標(投入、過程、產出、效益和滿意度指標)以及二級指標(項目立項、資金落實、業(yè)務管理、財務管理、數(shù)量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標、服務對象滿意度指標等)已經(jīng)由財政部統(tǒng)一確定，這些指標比較全面，能夠充分衡量項目支出績效。但是，績效評價三級細化指標則需要國家衛(wèi)生計生委對委預算管理單位財政預算項目績效評價試點工作情況開展摸底調查，對試點單位的有益做法、取得的寶貴經(jīng)驗、面臨的主要問題和困難進行深入了解，為加快衛(wèi)生計生財政預算項目績效管理制度建設提供客觀、詳實的基線數(shù)據(jù)和資料，并根據(jù)部門職能和項目特點統(tǒng)一確定，增強指標的權威性、可操作性，規(guī)范和加強預算績效評價工作。

本文試以財政部《預算績效評價共性指標體系框架》為指導和參考，并根據(jù)衛(wèi)生財政預算基本建設項目的特點、管理政策和要求，結合實際工作經(jīng)驗，堅持以結果為導向，以量化指標為主、定性指標為輔，相關性、可操作性、重要性和普遍適用性為原則，初步設計了績效評價指標。經(jīng)小組討論，并征求所在單位基建科、審計科、統(tǒng)計科等部門意見，篩選、擬定了績效評價指標(見表2)。

表2　衛(wèi)生財政預算基本建設項目支出績效評價指標體系

總之，推進衛(wèi)生財政預算基本建設項目績效管理，有賴于理論界、醫(yī)療衛(wèi)生機構和政府部門的共同努力。建議國家衛(wèi)生計生委牽頭，盡快研究制定衛(wèi)生財政預算基本建設項目績效管理指導意見和操作辦法，統(tǒng)一建立與支出績效目標管理匹配的績效指標庫和標準值庫，賦予各類評價指標科學合理的權重、分值，明確具體評價標準，從而形成完善的績效評價指標體系，增強指標的科學性、可比性，并與預算滾動項目庫銜接，供醫(yī)療衛(wèi)生機構填報績效目標、開展績效評價時參考。

參考文獻

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[5]趙衛(wèi)群，金玲，沈小慶，等.醫(yī)院基建項目績效評價指標體系的構建[J].中華醫(yī)院管理雜志，2013，29(8)：621-624.

[6]陳云，王偉琴.公立醫(yī)院財務監(jiān)管方法研究[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2012，31(1)：82-84.

(編輯曹曉蕓)

*基金項目：中國衛(wèi)生經(jīng)濟學會第十五批招標課題

【中圖分類號】R197

【文獻標識碼】A

【文章編號】1672-4232(2016)01-0089-04

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.01.030

通信作者：鄭大喜(1977-)，男，工商管理碩士；研究方向：醫(yī)院成本核算、預算管理、會計核算與績效評價等。

收稿日期：2015-10-28

Research on Performance Evaluation for Capital Construction Projects Covered in Health Budget of Finance

ZHENG Da-xi

(Finance Section,Tongji Hospital Affiliated to Tongji Medical College,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430030,China)

【Abstract】Health budget performance management is in the pilot stage,when management system is imperfect and indicator system construction is lagging.Based on the summary of the characteristics,management policies and requirements of capital construction projects,this paper discusses the establishment of performance evaluation indicator system for capital construction projects covered in health financial budget,which is referential for health institutions to set performance goals,and carry out performance evaluation.

【Key words】health financial budget;capital construction;performance evaluation indicator;performance management