PPP模式的落實需要有效的契約保障

張雨

摘要：為推動PPP市場的健康快速發展，必須依法健全契約保障框架。首先，要健全體制機制；其次，要拓寬融資渠道；最后，要完善準入和退出機制。

關鍵詞：PPP模式；資本合作；保障框架

中圖分類號：D920.1 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0151-01

一、政府與社會資本合作需要法定機制

過去幾年在城市公共基礎設施建設和服務提供方面，地方政府，主導地位進一步強化。從投資規模上看，地方政府通過銀行、債券市場、影子銀行等各種途徑，大規模舉借債務。反觀民營資本玻璃門、彈簧門一直存在，投資渠道受限，規模不斷萎縮。社會資本在與地方政府合作過程中，“與狼共舞”的恐懼心態一直存在，地方政府過于強勢，缺乏合作意識和契約精神，市場意識薄弱。當前，中國經濟增長減速，地方政府進入償債高峰期，面臨經濟建設和債務償還的雙重壓力，需要進行制度建設。今年國家要深化投融資體制改革，以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模。完善政府和社會資本合作模式，充分激發社會資本參與熱情，在城市基礎設施建設、環境治理等領域，積極推廣政府與社會資本合作機制（PPP）等模式。

PPP（Public Private Partnership首字母縮寫）模式，這項源起于英國的“公共私營合作”的融資機制，已被中國視為一種有效的制度設計，將有序引入到城市基礎建設領域。PPP模式成敗的關鍵在于“制度設計、論證科學、重諾履約”。

上世紀90年代的福建泉州刺桐大橋項目是中國第一個民營資本介入的PPP項目，其首創意義是非常顯著的，但與此同時，我們必須認識到民間資本與政府合作過程中出現的問題。例如，投資方經營權和收益權沒有得到相關法律的充分保障，除收費權以外的其他權益沒得到保障；收費標準無法形成調整機制，無法隨著情況變化而改變；刺桐大橋項目當時確定特許經營權30年，而國務院出臺的有關政策規定，經營性公路收費期限不得超過20年，政府政策法規變動風險可能由企業承擔。由此可見，PPP模式的落實需要有效的契約保障，尤其是在此模式的各關系方中，掌握著公權力的政府部門從行為上來講更容易將自己的意志強加于私人部門，博弈雙方并不在平等的地位上，而負責項目落實的私人部門若得不到法律和契約的有效保護，往往會淪為額外風險的承擔者。長此以往，一方面會是PPP模式在落實過程中難以持續，另一方面會打擊民間資本參與的積極性，從而制約PPP的發展。

二、PPP的發展呼喚法治精神

根據國家有關規定，政府和社會資本合作模式主要適用于城市基礎設施及公共服務領域，如：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、教育培訓、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，具有現金流相對穩定、價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。已建成項目，也可植入PPP模式，引入社會資本，通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目進行升級改造或合作運營，盤活存量資產，提升經營管理水平、改善公共服務質量。

2015年2月25日，財政部在官方網站發布了《2015年政府采購工作要點》，其中闡明的八個工作要點之二，就是在大力推進政府購買服務等各項改革工作中力推將PPP項目納入政府采購管理工作，這無疑會將PPP模式在我國的發展推上新的臺階。

據統計， 當前全國已有30多個省、市、區地方政府推出的PPP合作項目總額約1.6萬億，簽約項目大約為2 100億。從PPP合作項目落地情況看，政府推出的PPP合作項目獲得社會資本的響應較少，參與各方對PPP模式還處于探索試點階段。但隨著國家配套法規、獎補政策的不斷完善，以及社會各方對PPP模式認識和理解的加深，社會資本參與公共基礎設施建設和公共服務的熱情會不斷激發。

近年來，哈爾濱市利用PPP模式加強污水處理、垃圾處理和高速公路建設方面進行了一些嘗試，實施了11個項目，總投資43.2億元。哈爾濱市已有“群力污水處理廠”等5個污水處理項目采取此項目融資方式，總投資額17.66億元。 “向陽生活垃圾填埋處理場”等5個垃圾處理項目采取PPP項目融資方式，總投資14.78億元，日處理垃圾保底量5570噸。哈市機場專用高速公路，總投資10.8億元。

近幾年來，哈爾濱市財政局通過開展PPP培訓、研討會等多種形式，大力宣傳政府和社會資本合作的工作理念和方法。下一步哈爾濱市計劃實施的PPP模式項目涉及地鐵、節能、職業教育等多個領域，預計總投資額超百億元。未來還將著手在城市基礎設施和養老、健康醫療等公共服務領域選擇一些項目，建立PPP項目庫，根據項目特點、市場狀況和財力情況分批建設，提高政府公共產品的供給能力。通過PPP創新投融資機制，緩解政府資金壓力。

三、推進PPP市場發展需依法健全契約保障框架

首先，要健全體制機制。一是加快推進國家層面有關PPP模式的立法，全面規范PPP項目的審批流程和管理程序，以及政企的核心權利和義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規則與會計準則、政府監管與公眾參與等內容，通過高層次立法，為社會資本吃下“定心丸”。二是制定、修訂與PPP模式相關的法規政策，使政府既有政策體系全面與PPP項目特點相對接。三是制訂PPP模式的操作指南。

其次，要拓寬融資渠道。目前，由于銀行、保險、養老金等受到多方面政策限制，很難與PPP項目期限長、資金量大的特點相匹配。為此，應從以下方面入手：一是銀監會對銀行為PPP項目融資出臺相應政策，根據PPP項目特點，調整銀行對PPP項目融資的風險評估、考核評價等方面的規則，規范和引導銀行資金流向PPP市場。二是適當放寬基本養老保險的投資領域限制。三是設立PPP項目擔保基金。

再次，抓緊制定PPP項目財政管理辦法，為地方財政部門履職提供制度保障。對地方政府違約行為，探索建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，切實保障社會資本的合法權益。及早制訂PPP項目標準化合同范文和分行業合同，提供更加細化可操作的實施指引。在實踐的基礎上不斷總結提煉經驗，做好PPP立法準備工作。

最后，要完善準入和退出機制。進一步放寬私營部門進入基礎設施領域的準入限制，放寬民營企業投融資領域、登記事項、前置審批等市場準入領域的限制。對示范項目要依法保持其發展的連續性、穩定性和示范性，要明確申報范圍、評選標準、實施要求、政策支持等事宜，嚴格篩選出適宜采用PPP模式的項目。建立“能進能出”的制度安排，對一定期限內仍無法落地實施的候選示范項目，要調出示范項目名單。

[責任編輯：高治平]