我國城鄉結合部土地利用問題及對策探討

田貞浩 史艷梅

摘要：城鄉結合部是一個城市與鄉村的過渡地帶，其土地利用類型較為復雜，土地利用矛盾較為突出，尤其是近年來我國經濟的快速發展以及城市化起步較晚，其土地利用問題更是凸顯無疑。分析我國城鄉結合部的特征以及在發展過程期間我國城鄉結合部土地利用的問題，以此為出發點，根據凸顯的問題給出了相應的對策，以期對我國城鄉結合部土地的可持續利用有所啟示。

關鍵詞：城鄉結合部；土地利用；問題；對策

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0033-02

農地始終是城市土地的源泉，[1]近年來我國快速發展的經濟再加上快速的城市化進程，城市與鄉村的發展越來越緊密相連，從而逐漸催生了一個城市經濟、文化與鄉村經濟、文化相互交融的獨特的地理區域，也就是城鄉結合部。城鄉結合部的特征不同于典型的城市且又異于一般的鄉村。由于城市土地空間上的有限性再加上城市土地需求的迫切性，使得城鄉結合部成為了建設用地搶占農用地的熱點區域，同時，由于我國相關機制的不完善使城鄉結合部的土地利用問題成為土地管理工作需要突破的重、難點區域。鑒于我國城鄉結合部土地管理中出現的問題，國內一些學者對城鄉結合部從不同角度進行了研究和分析。例如湯江龍、劉友兆；陳繼勇、羅福周；洪敏、陳煥偉等很多學者。從中不難發現，對我國城鄉結合部土地利用問題加以研究并給予對策建議的重要性是不言而喻的。

一 城鄉結合部及其特點

（一）城鄉結合部概念

國內外學術界目前對城鄉結合部沒有統一的界定。在國外，1936年德國學者赫伯特·路易斯提出的城市邊緣帶，即原處于城市邊界，后被建成區侵吞成為市區的地區并指出這一地帶與城市建成區有許多明顯差異；[2]威爾文將城市邊緣帶定義為在已被承認的城市土地與農業地區之間的用地轉變區域；[3]普利爾認為城鄉邊緣地帶是一種土地利用、社會和人口特征的過渡地帶。[4]在國內20世紀80年代中期土地、規劃界提出了城鄉結合部這一名詞，之后國內不同的學者提出了相關的名稱，例如“城鄉交錯帶”、“城鄉過渡帶”、“城市陰影區”、“城市增長邊緣”。[5][6][7][8]結合一些文獻對城鄉結合部的研究認為城鄉結合部有廣義和狹義之分。狹義的概念是：地理位置上處于城區外圍，行政劃分上隸屬于郊區管轄，受城市影響具有城市的一些特征和功能；農產業數量少，有發達的非農產業；人口的密集程度在城市與農村之間。[9]廣義的概念還應該包含以下兩個方面：一是基礎設施、發展程度、人口聚集程度趕不上城市；二是與城市的發展和運營有著緊密關系的區域，譬如內有高校、工業區、風景旅游區、名勝古跡的區域。[10]

（二）城鄉結合部特點

城鄉結合部既不同于城市又異于鄉村，其是介于城市與鄉村間的特殊區域，是一個新的獨立地域實體，有其自身獨特的特點，概括起來為：

1.緊鄰城區，交通便利。城鄉結合部得以發展的最主要的原因之一就是其方便的地理位置，但同時，這也是城鄉結合部土地利用上存在問題的主要原因。

2.人口變化較大，人員復雜。城區人口大量離心遷移的同時，區外流動人口大量聚集，而且實際上其中大多是外來務工人員，這就使得人口流動性大的同時，人員變得復雜。

3.土地利用性質變化較快，建設用地比例急劇上升。城鄉結合部的地價相對于城市的地價較低，這就使得各種資本來此運營發展。同時，農民看到了土地帶來的利益積極轉讓手中的土地，這就使得建設用地比例急劇上升。但是，由于缺乏科學的規劃與嚴格的管理，這些被轉變為建設用地的土地表現出極大的隨意性。[11]

二、我國城鄉結合部土地利用中存在的主要問題

（一）土地利用效率低、土地空置嚴重

我國快速發展的經濟致使城市用地出現危機，土地價格出現節節攀升的趨勢，從而造成城市中各類的企、事業單位將目光紛紛轉向城鄉結合部，而鄉鎮企業更是利用其獨特的自身優勢盲目占地，但這些土地大都最終會造成閑置或者浪費。同時，不少城鄉結合部基本可見到處都是被磚塊圍成的一直未被利用的工業園區。再或者鮮有人關注的在城鄉結合部建成的別墅、花園式建筑已經成為城鄉結合部的另一道“風景”。大量農用地被毀，而由農用地改變成建設用地的又未能發揮其真正的作用，并未產生相應的經濟和社會效益。

（二）土地收益流失嚴重

城鄉結合部房屋出租率居高不下，且租金相當可觀，而這些出租屋通常為超標的建筑房屋，并且出租人與承租人基本上都是私下交易，同時由于村民的交稅意識不強或者故意逃脫稅收再加上稅務部門對此監管不力，造成國家稅收的大量流失。同時由于城鄉結合部的各種體制措施沒有城市那么完善，勢必會造成各種土地的私下交易，這些都會造成土地收益的嚴重流失。

（三）土壤污染觸目驚心、生態環境情況逐漸惡化

污染生態環境的工業企業從市區遷移至城鄉結合部已經成為一種趨勢，這樣不僅對城鄉結合部的生態環境造成污染，而且同時使得各種垃圾存留在農用地中。近年來，市區人口以及工業企業都視城鄉結合部為“緩沖帶”，使得人口集中、工業企業密集，同時由于交通方便且緊鄰城區，城鄉結合部會建大量的副食生產基地。城鄉結合部自身所產生的大量工業垃圾、生活垃圾以及生產垃圾再加上部分城市垃圾疏散至城鄉結合部，使得城鄉結合部生態環境日趨惡化。

（四）農用地非農占用過度，土地利用格局混亂

城鄉結合部的地理位置較為特殊，既是城市化發展必須經過的地帶，也是鄉村經濟和宅基地爭搶的地區，同時還是城市資源搶占農用地資源最激烈的區域。農用地非農占用過度，土地利用格局混亂。總結起來有以下幾個原因：城市方面，迅速外延的粗放型城市建設用地以及即將失去控制的各類開發區占地規模；城鎮方面，擅自占用農用地的鄉鎮企業以及迅速擴張的小城鎮；鄉村方面，屢次調整的農業生產結構以及超出規定用地農村宅基地。農用地過度被其他用地占用尤其是被建設用地占用。土地利用格局混亂目前是我國城鄉結合部較為突出的土地利用問題。

三、存在問題的原因

（一）體制不完善

目前我國是城鄉二元體制，而非城鄉一體化，這是造成我國城鄉結合部出現上述問題的本質原因。其中主要有三方面：一是我國特殊的城鄉非一體化的戶籍管理制度：在我國城鄉結合部形成之前，村民因為戶籍的限制而跟不上我國快速城鎮化和工業化的發展，而在我國城鄉結合部形成之后，村民由于戶籍的限制無法快速融入城市，只能寄居在城鄉結合部；二是城鄉非一體化的社會保障制度：無論是我國改革開放前還是改革開放后以及無論是我國城鄉結合部形成之前還是形成之后，土地一直是農民最基本的保障也是最終的保障；三是城鄉非一體化的公共投資制度：顯而易見城市與鄉村的公共物品投資明顯不同，更不用提教育投資，這就造成主觀上以及客觀上制約著農村的徹底城市化，從而造成我國城鄉結合部的長期存在以及土地利用問題的凸顯。

（二）政策不完善

關于政策的不完善以下用博弈論進行分析。城鄉結合部的利益主體為農民、地方政府和中央政府。從現在的政策來看，中央政府認識到生態環境的日益惡化以及糧食安全問題的嚴重性，要求地方政府和農民加強對農地尤其是耕地的保護，但是這僅僅是政令而已，效果甚微，畢竟在保護農地上，地方政府不僅得不到農用地轉為建設用地的土地收益而且會付出保護農地的管理成本，而農民得不到直接的利益再加上土地是其最根本也是其最終的保障，反而會擴大宅基地的面積從而帶來更多的問題。總而言之，中央政府的政策出發點是好的，但由于政策不完善，不解決問題的同時還會引發更大的問題。

（三）管理不完善

城鄉結合部土地管理的不完善主要表現在三方面：一是管理主體的職能限制：城鄉結合部的土地本應由地方國土資源管理部門進行管理，但由于現在城市土地的稀缺性，造成城鄉結合部土地的升值，使得地方政府為了獲得利益，擅自干預地方國土資源部門對城鄉結合部的土地管理；二是管理措施的老套：城鄉結合部的土地復雜程度不同于城市土地，也異于農村土地，這就要求創新土地管理措施，而老套的管理措施自然不適于城鄉結合部的土地管理；三是管理技術的不完善：隨著科技的發展，各種技術應運而生，但是目前我國的管理技術還不完善，尚且不能及時地監測城鄉結合部的土地利用格局。

四、解決城鄉結合部土地利用問題的對策

（一）對土地利用總體規劃加以完善制定、嚴格執行、土地供應嚴格把關

在制定土地利用總體規劃時，必須使土地利用總體規劃既要有利于城市發展的需要又要不阻礙鄉村正常的土地利用，從可持續發展的角度出發，力求使農用地與建設用地、城市用地與農村用地達到平衡。總體規劃再好，不嚴格執行也是起不到作用的。土地利用總體規劃一經批準，就必須加以嚴格執行，對于不依據土地使用總體規劃而利用城鄉結合部土地的行為必須從嚴處理，并追究相關人員的法律責任。[12]同時要嚴把土地供應關，對于不符合國家用地、集約節約用地控制指標的項目一律不予批地，從而提高城鄉結合部土地利用率。

（二）完善耕地保護的經濟機制

一方面，要明確各種有關土地各個方面的稅收加強稅收監管。另一方面，加大非農建設用地占用耕地的成本的同時，加大保護耕地的財政補貼力度，且將補貼直接落實到農地所有者，這樣可以直接調動農民更加積極主動地保護耕地。完善耕地保護的經濟機制，既能避免一定的土地收益的流失又能刺激農戶對城鄉結合部耕地的保護。

（三）重視環境問題，加強土地利用生態建設和環境保護

切實落實對土地利用生態和環境的多層次、全方位、多途徑地建設和保護，我們可以采用法律手段、經濟措施、行政方法等。法律上：通過完善法律體制，加強土地利用生態建設和環境保護法律的宣傳，使其成為全社會的自覺行為；經濟方面：通過拓寬投資渠道，以環境保護為原則做好農村建設用地整治挖潛和增減掛鉤工作；行政方面：通過強制手段加強整治污染源，做到預防為主，防治結合，綜合監測和治理，從根本上杜絕污染問題的惡化。

（四）加強對土地資源的管理，保障農用地的合理利用

隨著我國城鄉一體化的迅速發展，不少問題也隨之而來，制度保障體系的建立還不健全，尤其存在于城鄉結合部這一特定的區域，無疑會給城市的發展帶來不同程度的滯后性。經濟的發展和城市化的推進，城鄉結構一體化的發展戰略也使得城鄉結合部的數量在現階段呈現增加的趨勢，受利益的驅使，在此過程中違法、違規建設等現象也屢見不鮮、屢禁不止。因此，相關法律法規的建立、健全以及土地管理措施的完善勢在必行。此外，加強土地資源管理，特別是在對農用地被過度非農占用這個問題上，一定要做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

隨著計算機網絡技術的發展和成熟，3S技術在土地管理方面的重要性也日益凸顯，要想使土地管理愈來愈科學化、合理化，一定要著眼于新技術新手段的開發和利用，保障土地資源科學、有效、合理和可持續地利用。

參考文獻：

[1] Aitchison J.The statistical analysis of com positional data（with discussion）[J].J Roy Stat Soc Ser，1982.

[2] R.B. Andrews：Elements in the urban fringe pattern. Journal of Land， Publics Utility Economics，1942.

[3] Weaver， David B；Lawton，Laura .J Resident Perceptions in theUrba-Rural Fringe. [J].Annals of Tourism Research Volume：28， Issue：2， 2001.

[4] R. J. Pryor. Def fining the Urban-rural Fringe. Social Forces， 1968， 47.

[5] 李勤志.城鄉結合部農村土地利用存在的問題及對策研究[J].生態經濟，2006 （5）.

[6] 顧 杰.城鄉結合部土地利用問題與對策[J].中國城市經濟，2001（7）.

[7] 謝 蓉.城鄉結合部土地利用與可持續發展[J].國土開發與整治，1999，9 （1）.

[8] 周學義.關于我國城鄉結合部的土地利用研究[J].經濟縱橫，2003 （9）.

[9] 黃文娟.基于城鄉統籌理論下的城鄉總體規劃研究[D].重慶：重慶大學，2009.

[10] 司馬文妮.中國城市化進程中的土地利用問題研究[D].咸陽：西北農林科技大學，2011.

[11] 王本兵.我國城鎮化發展的制度創新研究[D].青島：中國海洋大學，2013.

[12] 謝炳庚.基于蟻群算法的長沙市城鄉結合部鄉鎮土地利用結構優化研究——以長沙縣的榔梨鎮和干衫鄉為例[D].長沙：湖南師范大學，2013.

[責任編輯：楊秀華]