民族地區農村土地承包經營流轉現狀與對策

吳清秀

摘要：我國是一個統一的多民族社會主義國家，民族地區經濟的發展直接影響到整個國民經濟發展、國家安全和社會穩定。近年來，隨著當地二、三產業的不斷發展，民族地區農村剩余勞動力不斷轉移，出現土地閑置，土地承包出租流轉也隨之發展。但是，在土地承包經營權流轉的過程中，逐步暴露出一些問題，制約著流轉的規模和效益。這些問題存在于立法不完善、土地承包經營權遺留的弊端、農村人口結構的不合理、少數民族勞動力文化素質低、流轉后農民保障等諸多方面。莫力達瓦達斡爾族自治旗（簡稱莫力達瓦旗）是一個擁有特殊的社會經濟結構和區域空間結構的民族聚居區。通過對莫力達瓦旗當前農村土地承包經營權流轉中存在的問題和影響因素進行分析，提出相應的解決對策。

關鍵詞：農村土地；承包經營權；流轉

中圖分類號：F310 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0029-02

一、莫力達瓦旗農村土地流轉現狀

莫力達瓦旗地處我國內蒙古自治區東北部內陸地區，社會經濟發展欠發達，種植業以大豆和玉米為主，作為我國重要的商品糧基地，玉米資源優勢十分明顯，并且素有“大豆之鄉”的美稱。

（一）莫力達瓦旗土地流轉的方式

主要以出租、轉包、互換的方式為主。2015年，莫力達瓦旗土地流轉面積已達480萬畝，其中出租263萬畝（占流轉面積的54.8%）、轉包79萬畝（占流轉面積的16.5%）、股份合作77萬畝（占流轉面積的16%）、互換59.2萬畝（占流轉面積的12.3%）、轉讓1.8萬畝（占流轉面積的0.38%）。

土地承包權流轉大多是本村鄰居之間或者親戚之間自發流轉，規模小、不規范，難以實現資源優化配置。同時，農戶之間沾親帶故，基本采用口頭承諾的方式進行約定，彼此之間容易毀約，引起糾紛，缺少法律保障。

（二）流轉平臺逐步搭建，但尚未形成完善成熟的制度體系

近幾年，莫力達瓦旗政府積極探索促進土地流轉的方法，在漢古爾河辦事處、騰科鎮、塔溫敖寶鎮建成土地流轉交易服務大廳，建立了信息服務平臺，因光纖原因有個別鄉鎮、辦事處沒有聯網，聯網后將會實現17個鄉鎮、辦事處的全面覆蓋。

此外于2010年依據《土地仲裁法》成立了莫旗土地承包仲裁委員會，下設仲裁辦公室，自土地仲裁部門成立以來，共調節仲裁土地糾紛案件200余起，化解了農民群眾因土地流轉糾紛問題引起的上訪案件，維護了農民的合法權益，加強了對土地流轉活動的指導和服務，引導土地合理轉讓，對土地流轉過程中發生的土地糾紛進行調解，保障農民的權益，促進農村經濟發展，對農村社會穩定具有重要的意義。

流轉平臺的創建和完善推動了農村土地流轉的發展，通過土地流轉實現了土地的規模利用，土地利用方式由傳統的分散型向集約型轉變，給農村帶來了深刻變化。但是，目前莫力達瓦旗的土地流轉制度還存在很多不完善的地方，需要不斷地改進以適應少數民族地方經濟社會發展的需要。

（三）流轉規模不斷擴大，但仍處于較低水平

目前，由于莫力達瓦旗家庭農場、專業大戶、農業龍頭企業、合作經濟組織的出現，莫力達瓦旗的規模經營、農業產業化推動了鄉鎮推進土地的連片生產。2015年，流轉入農戶302萬畝（占流轉面積的62.9%）、流轉入合作社77萬畝（占流轉面積的16%）、流轉入企業及其他經營主體101萬畝（占流轉面積的21.1%）。流轉期限一～三年的390萬畝，三～五年70.4萬畝，五年以上9.6萬畝。盡管土地流轉發展很快，但從總體上看，莫力達瓦旗的農村土地流轉和規模經營仍處于比較低的水平，土地流轉的期限一般是短暫的，基本都是五 年的合同，長期合同少。此外，當前土地流轉的聚集程度較低，大多數的的規模在50畝以下，大多集中在 20畝以下，還達不到現代農業產業化發展的要求。

（四）社會工商資本介入土地流轉，導致農民被邊緣化

土地流轉的參與者不光是農民，也有種植戶、養殖大戶、家庭農場主、專業合作社、農業企業。雖然社會工商資本在土地流轉中逐漸發揮關鍵作用，一些工業和商業資本到農村地區，往往采用“公司+農戶”或“公司+基地+農戶”的模式把農民的土地集中連片，采用規模經營的方式將這些土地變為其生產原料基地。有些工業和商業資本到農村地區租地，利用信息不對稱，當地農民談判能力較弱，地方政府的服務不到位，通過壓低租金來對農民利益進行侵害。工業和商業資本進入農村土地流轉可以給當地政府和農民帶來收益，但農民的權益也受到較大侵害。

二、莫力達瓦旗農村土地流轉存在的問題

（一）城鄉“二元”體制，戶籍制度的限制嚴重阻礙民族地區土地承包經營權流轉

在莫力達瓦旗，長期的城鄉“二元”體制，讓暫時進城務工的少數民族農民工在就業機會和工資水平上沒有享受到和城市居民的同等待遇，反而要回到農村依靠土地過活。進入城市期間，在醫療保障、勞動保障、子女入學等諸多方面也存在較大的差別。2009年，我國開始試點實施新型農村養老保險，六年多來，我國新型農村養老保險已基本實現了全覆蓋的目標。但目前在西部少數民族地區，農民一是對新農保的政策了解不夠，擔心繳了錢，領不到養老保險金； 二是農民自己負擔的繳費比例高，而領取的養老保險金低。面對在城市“打工”的種種不公，大多數少數民族農民只能把進城務工當成一種增加收入的手段而已，農村的那點薄田是養老、醫療等基本保障，影響了農村土地流轉率。

（二）沒有行之有效的土地承包經營權流轉價格機制

目前，莫力達瓦旗同全國其他地區一樣，沒有行之有效的土地承包經營權流轉價格機制，導致所有的農村土地承包流轉時主要靠協商，隨意性大，農民的利益得不到保障，土地轉入方的流轉成本加大，嚴重阻礙少數民族地區農村土地承包經營權的流轉。

（三）少數民族地區土地承包經營權的私下交易較多

許多農民在沒有通過正規程序的情況下，私下悄悄地將自有承包土地出讓給他人，使集體土地的管理者缺乏對土地交易的有效監督與約束；與此同時，現行政策法律對土地承包經營權私下交易和不完全市場競爭方式的土地交易也沒有明確的規定。例如：有的村干部私下與承租方達成協議的尋租方式，也有承租方多個主體串通競標，使土地流轉價格低于公開競標價格的“卡特爾壟斷”，農民在信息不完全和不對稱的情況下，利益不能得到有效保障，土地真正價值在流轉中無法得到完全實現。

（四）土地承包經營權流轉合同不規范

由于少數民族地區文化水平不高，法律意識淡薄，簽訂的流轉合同中，在沒有雙方同意更正的任何標識下，隨處可見涂改印跡，尤其是關鍵字句上的改動也時有發生。流轉合同簡單、格式不規范、語意含糊不清、表達意思不完整的現象較多。有的合同雙方責、權、利不對等，顯失公平。一旦發生債權、債務合同糾紛，相關法律部門也難以分辨合同雙方的真實意圖，導致糾紛難以解決。2013年，莫力達瓦旗農村土地承包經營權流轉糾紛29件，糾紛調解數25件。2014年，莫力達瓦旗農村土地承包經營權流轉糾紛35件，比上年增加六件，增長 20.68%；糾紛調解數32件，比上年增加七件，增長28%。

（五）民族地區農村土地承包經營權流轉后農民保障不健全

目前，莫力達瓦旗的社會保障還處在艱難階段，健全民族地區農村的社會保障體系更是“任重而道遠”。農民承包的土地作為最基本的生活、醫療、養老保障，在很長時間內難以改變。在農村土地保障農民生活的多重作用中，最主要的是提供農民賴以生存的生產資料，土地被視為少數民族農民的“命根子”。經過一年的勞作，能夠生產出自家衣、食、住、行所需的全部生活必需品，如果要求不高，土地能夠使得生活成本降為零。在滿足基本的生活需要的基礎上，如果有余力，可以通過土地生產出更多的農、林、牧、漁效益，發家致富，特別是農業稅減免以后，剔除物價因素后，農民收入增幅仍然較大。在社會保障制度不完善的情況下，其社會保障功能更是不容忽視，莫力達瓦旗農村社會保障嚴重缺失，占莫力達瓦旗人口80%的農村居民享受的社會保障不夠完善，特別是當家庭中由于發生疾病、失業等突發事件時，土地還擁有疾病保險和失業保險的功能。農村中大量的剩余勞動力之所以沒有造成大的社會動蕩，與農村土地對失業人口的吸納作用密切相關。

三、莫力達瓦旗農村土地流轉的政策建議

（一）建立專業的農村土地承包經營權流轉價格評估機構。通過指定專業的評估機構來評估農村土地承包經營權流轉的價格，才能有效地保證農村土地承包經營權流轉價格的公正性和合理性，有效地避免土地流轉過程中的尋租行為。

（二）每一個鄉鎮村都建立專門的農村土地承包經營權流轉機構。完善農村土地承包經營權流轉中心職能，除了提供規范的農村土地經營權流轉洽談、交易、招商場所之外，還要認真組織實施農村土地承包經營權流轉的宣傳和指導工作，提供一站式辦理全部流轉手續，簡化土地流轉的行政程序，縮短流轉土地的時間，為土地產權流轉拍賣等交易活動提供平臺。

（三）完善農村土地承包經營權流轉服務體系。農村土地承包經營權流轉的基礎是：完善的農村土地承包經營權流轉服務體系和市場體系。形成以公共服務機構為主體，專業化、市場化服務組織為補充的中介服務體系。

建議土地流轉程序如下：

其中：①向土地流轉中心提出轉出土地申請；

②向土地流轉中心提出用地申請；

③向土地轉出方提供土地需求信息，并約請雙方會面；

④向土地需求方提供土地轉出申請，并約請雙方會面；

⑤評估土地收益、為確定流轉價格提供參照依據；

⑥反饋評估結果；

⑦土地流轉雙方會面洽談；

⑧達成協議，簽訂合同。

（四）城鄉統籌的社會保障制度建設

就是把城市社會保障與農村社會保障同看做全社會保障制度的有機組成部分，并進行統一的規劃、建立和完善，是農民與市民享受平等的社會保障。具體做法建議為：第一，拓展城市社保主體范圍，將鄉鎮企業職工、二元體制下的農民工和失地農民納入進來，在此基礎上逐步漸進地將覆蓋面擴大到農村，從而實現統籌。第二，可以通過征收社會保障稅來增加社會保障的政府投資。農村社會保障在當前至少應該包括農業人口的醫療保險、養老保險和最低生活保障等幾個方面，使農民的土地流轉在保障體系下規模快速擴大。同時需要注意的是，統籌城鄉社會保障并不等于統一城鄉社會保障，更不是立即消除城鄉社會保障的一切差別，而是以逐步縮小城鄉之間的在社會保障各方面的差別為基點，盡快制定配套完備的法律法規，使城鄉居民都能享受同樣社會制度下的保障福利。

參考文獻：

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[責任編輯：楊秀華]