縣域落實“四個全面”戰略布局的特殊性分析*

張 彥 顧 青 青

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縣域落實“四個全面”戰略布局的特殊性分析*

張 彥 顧 青 青

提 要：“四個全面”戰略布局是黨中央治國理政戰略思想的重要內容，也是推進我國現代化建設的頂層設計。實現“四個全面”宏觀戰略的“精準落地”，創造性地推動其精神實質的貫徹落實與具體實踐需聚焦縣域發展實踐的特殊性。

關鍵詞：“四個全面”戰略布局 縣域發展 特殊性

作者張彥，女，浙江大學馬克思主義學院教授，博士生導師；顧青青，女，浙江大學馬克思主義學院博士研究生（杭州 310028）。

*本文系浙江大學馬克思主義理論和中國特色社會主義研究與建設工程專項課題“馬克思主義發展倫理研究”（14MGC0203）的階段性成果。

習近平總書記把“四個全面”定位于黨中央的戰略布局。這是當代中國領導人在馬克思主義中國化的新發展中，堅持中國特色社會主義方向，立足新形勢下的中國發展實際，為解決中國現實問題提出來的治國理政的宏偉方略。對于推進中國特色社會主義偉大事業，對于縣域層面全面推進和鞏固中國特色社會主義的基礎，都具有重大的意義。

一、縣域落實“四個全面”戰略布局的特殊性分析

習近平總書記曾強調：“善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點”，“如果把國家喻為一張網，全國三千多個縣就像這張網上的紐結。‘紐結’松動，國家政局就會發生動蕩” 。①習近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年版，第24頁。習近平總書記對縣域重要性的深刻洞察，為我們聚焦縣域發展實踐的特殊性，實現“四個全面”戰略布局從理論到實踐、從宏觀到微觀、從普遍到特殊的轉向提供指導。

（一）基于“四個全面”戰略思想的全局性與整體性

在我國的行政區劃中，縣域處于承上啟下的關鍵環節，“上接天線”、“下接地氣”，一方面要貫徹黨中央、省市級的工作戰略部署與方針政策，另一方面又要著眼于自身的地域性等各種特殊性，努力改善鄉鎮村的社會發展面貌。在維護國家穩定方面，古訓言，“郡縣制，天下安”，縣域是民生保障、維護國家穩定的重要環節，它位處基層、直接面對群眾，是有效貫徹“四個全面”戰略的第一線。可以說，縣域在國家治理中充當著“穩定器”與“平衡器”的角色。在社會轉型方面，縣域是全面深化改革，推動縣域經濟、政治、文化、社會、生態等全面轉型升級的紐結與關鍵。由此，積極探索縣域基層治理的特殊性，考察“四個全面”戰略布局在縣域具體貫徹落實的可行性路徑，推動頂層設計與基層摸索的相互促進，這是實現“四個全面”戰略布局落地生根、開花結果的有效路徑，更是實現國家治理體系與治理能力現代化的關鍵一步。正是基于此，我們需要聚焦和探討“四個全面”戰略指導下縣域發展的特殊性。同時，這一特殊性的探討更是基于“四個全面”戰略布局的宏觀性、全局性與整體性與其的內在關聯性。

（二）基于“四個全面”戰略思想的宏觀性和長遠性

“四個全面”戰略布局作為“十三五規劃”的重要指導思想，是“十二五規劃”中“四個更加注重”思想的繼承與創新。“十二五規劃”強調，堅持科學發展，需要做到更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。“四個全面”戰略布局正是在科學發展觀的基礎之上，在總結我國現階段的主要發展障礙和突出問題，從戰略全局的角度對科學發展觀的基本要義進行理論升華與現實把握。同時，“四個全面”戰略布局與黨的十八屆五中全會所提出的創新、協調、綠色、開放和共享的“五大發展理念”在精神實質與理論內涵上高度契合，“五大發展理念”強調發展的整體性、綜合性與多向度，是在“四個全面”的戰略統署之下，基于中國境遇，對當下發展困境的中國解讀與中國表達，是“四個全面”戰略布局的具體路徑展開，更是其全面貫徹實施的有力支撐，兩者都致力于尋求人民利益的最大公約數，致力于從中央到地方的綜合協調發展，體現了社會主義的本質。

（三）基于“四個全面”戰略思想的整體性和一致性

“四個全面”戰略布局在內容和結構上是一個聯動的有機統一體，存在著相輔相成的內在機理與深刻關聯，其作為整體進一步創造性地回答了什么是發展，如何實現發展的時代命題。“全面建成小康社會”要求實現政治、經濟、文化、生態、社會的協同發展，是“四個全面”戰略布局的總體目標，是實現社會主義本質的根本要求，其所蘊涵的人民利益、命運與責任共同體的理念與情懷要求在全面建設小康社會的過程中注重提升人民共同建設現代化的能力與保障其共享改革發展之成果的權利。“全面深化改革”是有效推進“四個全面”戰略布局、實現中華民族偉大復興的根本動力，是聚焦社會發展的深層次矛盾、破除利益固化的藩籬、調整社會群體利益格局的有力舉措。“全面”與“深化”明確了政治經濟“新常態”下改革的正確方向與攻堅力度，突顯了社會轉型期改革的新特點與新變化。“全面依法治國”是實現“四個全面”戰略布局的法治保障，它要求形成立法、執法、司法、守法四位一體的法治生態環境，有效推進社會主義法治國家的建設。“全面從嚴治黨”是實現“四個全面”戰略布局最根本的保障，是始終保持黨的先進性和純潔性、發揮黨的領導核心作用的根本保證。可以說，“四個全面”戰略布局作為加快中國特色社會主義偉大事業的整體布局，其四大方面環環相扣、緊密連接，共同致力于社會主義的現代化建設。

二、縣域落實“四個全面”戰略布局的現實路徑

基于上述縣域層面落實“四個全面”戰略布局特殊性的分析，有利于進一步探討縣城層面加以落實的現實路徑。

（一）全面建成小康社會：破解城鄉二元結構

全面建成小康社會作為“四個全面”的戰略總目標，在黨的十八大上提出，其具體內容包括，確保到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，以及經濟持續健康發展，人民民主不斷擴大，文化軟實力顯著增強，人民生活水平全面提高，資源節約型、環境友好型社會建設取得重大進展。全面建成小康社會作為“中國夢”的首要目標，其蘊含經濟、政治、文化、社會、生態等各個方面的發展藍圖。這一藍圖并不是即時達成的，而是在中國現代化進程中運用馬克思主義基本原理，結合中國實際國情，從“解決溫飽”到“小康水平”，從“總體小康”到“全面小康”，最后才做出“全面建成小康社會”的歷史決定。回顧這一段歷史進程可以發現，只有在對“小康社會”做出深刻理解，只有在地方縣域實現全面小康，才能保障這一偉大的創造性探索的歷史進路與前進方向。

“小康”最早出現于《詩經·大雅·民勞》中，“民亦勞止，汔可小康”，意指老百姓勞頓停止時，即免受勞力之苦時可謂小康，這是最低限度的小康水平，也是“小康”一詞的始源。隨著歷史的演進，春秋戰國時期出現百花齊放、百家爭鳴之勢，儒家、道家、墨家等諸子百家對未來的理想社會有諸多深刻的思考，其中，天下為公、家國一體的大同社會，即君臣和睦、家庭和諧、社會穩定的社會亦被認為是人人心之向往的小康社會。之后，鄧小平用“小康之家”、“小康的狀態”、“小康的國家”來說明中國現代化進程中的“小康”之涵義，凸顯了“小康”的試用范圍和生活水平。為此，聚焦“小康”一詞的理論淵源與歷史進路，并結合當前我國的行政區劃，縣域作為連接省市與鄉鎮村的中樞紐帶，在全面建成小康社會中處于基礎性、本源性的地位，只有在縣域全面實現了小康水平，完成了“小康”的初始意義，才有可能在全國范圍內達成全面建成小康社會的宏偉目標。

縣域是我國最基本的行政單元，作為連接省市與鄉鎮村的中樞紐帶，具有著不同于兩者的獨特的地域環境與發展空間。相對于農村而言，縣域是實現農業現代化的重要載體，相對于城市而言，縣域承接著城市的產業轉移，起到優化城市產業結構、培育縣域特色產業的重要作用。由此，在縣域實現全面建成小康社會，更應突顯和完善縣域在協調城市與鄉村發展之間的紐帶作用。當前我國城鄉之間存在著經濟、社會及體制等二元結構現象，公共社會資源配置不均，改革發展成果無法實現利益共享，這一現象嚴重阻礙了我國現代化建設進程。面對這一現狀，習近平總書記曾強調：“縣一級要成為統籌城鄉發展的中心環節。”①習近平：《干在實處，走在前列——推進浙江新發展的思考與實踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006年版，第104頁。這為我們做好縣域治理工作指明了方向，即破解城鄉二元結構，統籌城鄉發展縮小城鄉之間的差距，實現城鄉發展一體化。具體而言，就是在推進工業化和城鎮化的同時，推進農業現代化，將三農問題作為工作的重中之重，進一步鞏固農業、農民的基礎性地位，使廣大農民廣泛參與改革發展之進程，給農村發展注入新的活力。其中，習近平總書記高度重視縣域治理中的扶貧工作，這是縣域在全面建成小康社會進程中的首要工作，需要縣域發揮自身的特色優勢找準自己的發展道路，完善農村基礎設施與公共服務保障體系，并實現以工促農、以城帶鄉，工業反哺于農業的新格局，最終完成縣域在“全面建成小康社會”中的重要使命：破解城鄉二元結構，實現和諧發展。

（二）全面深化改革：推進地方政府創新

黨的十八屆三中全會，以習近平同志為總書記的新一屆黨中央站在歷史與全局的高度，做出全面深化改革的重大戰略舉措，深刻回答了全面深化改革的必要性、重要性和充分性等一系列重大理論與現實問題。這一舉措是改革由淺入深、由易到難、從局部到全部的歷史與現實的推進，是改革進程和改革領域的不斷拓展和延伸，是改革力度的持續加強和鞏固，更是改革決心與勇氣的堅定不移。我國當前正處于現代性問題集中涌現的時空疊加階段，貧富差距擴大、環境污染嚴重、腐敗亂像叢生、道德價值式微，這一系列發展異化現象意味著我國當前的改革具備了新的時代特征，預示著改革已進入攻堅期與深水區，面臨著諸多深層次困境。可見，當前的全面深化改革已不是小修小補，而是破與立的辯證統一，即打破既得利益的束縛，創立新的利益格局，實現發展過程中各方利益的最大公約數。

改革內涵的時代嬗變更突顯了經濟體制改革的重要性，即全面深化經濟體制改革，它是引領其它領域改革，進一步推動政治、經濟、文化、生態、社會等五位一體建設的關鍵。為此，全面深化改革在縣域的落實也應遵循改革的一般規律，重點推進縣域經濟體制改革。縣域經濟在整個國民經濟中處于基礎性地位，但由于地域的限制始終存在著自身無法回避的發展弊端，包括大量依賴低成本的生產要素投入、缺乏高端技術與人才的流入、高新技術產業發展基礎薄弱等，如何破解這些縣域發展難題，厚植縣域特有的發展優勢，增強其持續的發展動力，需要通過改革縣域經濟體制釋放創新活力，革掉不利于縣域生產力發展、不利于創新的制度環境，為“全面深化創新”創建空間。黨的十八屆三中全會公報指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。①《中共十八屆三中全會在京舉行，中央政治局主持會議，中央委員會總書記習近平作重要講話》，《人民日報》2013年11月13日。縣域作為基層行政區域有其自身的特殊性，即在明晰市場和政府在微觀和宏觀上的不同分工之下，重點突出政府在宏觀上的戰略性指導作用，因為縣域政府是中央、省市級政府政策直接的執行者，又是具體指導縣域發展的規劃者，它在縣域發展中占據著獨特的優勢。為此，縣域經濟體制的改革應尤其關注縣域政府創新，這不僅是普遍縣域發展改革的規律使然，也是浙江縣域發展中的強縣發展帶給我們的啟示。有學者曾對浙江省縣域經濟社會的考察中發現：“浙江各級政府為推動縣域經濟社會的快速發展進行了深入且持久的政府創新，兩者具有顯著的正相關性。浙江地方政府的創新促進了縣域經濟的繁榮，形成了普遍的強縣發展格局。”②陳國權、李院林：《地方政府創新與強縣發展：基于“浙江現象”的研究》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2009年第6期。

黨的十八屆五中全會所提出創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的“五大發展理念”為縣域政府創新提供了具體的思路和方向，將創新發展置于縣域發展全局的核心位置，強調縣域產業結構的平衡協調，促進產業結構的轉型升級，注重發展過程中的生態保護，同時拓展縣域持續的發展能力和發展空間，為縣域發展創造更多的要素資源，最終實現發展成果的共建共享。例如：浙江金華市浦江縣產業結構的轉型升級正是在全面深化改革的戰略指導下，在“五大發展理念”的引領下所實現的創新發展浦江縣政府基于絎縫、水晶、掛鎖等浦江的三大傳統特色產業，積極推進產品技術的研發，聯合電子商務打造水晶集聚區，實現水晶產品的升級換代；融入金義都市區建設，接軌義烏發展，充分利用義烏市場的優勢；大力培育文化創意產業，弘揚浦江剪紙、書畫等傳統文化魅力。可以說，浦江縣的政府創新為我們全面深化改革背景下的縣域經濟發展提供了啟示。

（三）全面依法治國：加強縣域法治建設

全面依法治國是“四個全面”戰略布局全面落實的法治保障，是我國治國理念以及社會治理方式的重大轉變，其在價值、制度和實踐層面都有十分豐富的內涵，“在價值層面追求自由平等、民主法治、公平正義；在制度層面追求人民主權、依憲治國、依法執政、依法行政；在實踐層面追求有法必依、執法必嚴”①《“依法治國”與“四個全面”是什么關系》，人民網，2015年3月12日。。尤其在當前全面深化改革的時代背景下，隨著改革的進一步深入，會面臨更為頑固的改革利益梗阻，此時以法治引領改革發展的方向，規范改革過程中出現的問題，保障改革發展成果由人民共享就顯得更為重要。全面依法治國作為中國現代化建設的法治保障，并不是一項具體的單一化工作，而是將法治思維與法治方式融貫于經濟、政治、文化、生態、社會建設之中，是影響全局發展的一套系統工程。

全面依法治國最終目標是法治中國的實現，這是一個循序漸進的推進過程，具有層次性、系統性和時間性，其中，縣域法治的推行是全面依法治國的出發點和落腳點，也是實現法治中國的焦點和難點所在。因此，在縣域推行法治建設，具有重要的試驗與標桿意義，它可以進一步夯實全國法治建設的基礎，維護社會主義法治建設的統一。

具體而言，縣域法治建設的推行需要做好以下幾個方面的工作。首先，要明晰縣域法治的相關理論問題，包括縣域法治的主體、內容、目標以及基本原則，縣域法治在國家法治建設之間中的地位和作用，廓清這些理論問題是開展實踐工作的前提。其次，在實踐中推行縣域法治，需要進一步提高領導干部、執法司法機關工作人員以及普通縣域公民的法律意識。然而，這一點工作在縣域開展顯得尤為困難，縣域本身由于地域規模小，農村人口比例大，法治教育普及度不高，法治環境欠缺，其社會治理方式仍然依靠“熟人社會”的親情人緣，其法治文化建設較為落后，缺少相應的法治思維和法治邏輯。為此，加強縣域的法律培訓和法治教育，優化、改善其法治環境，引導廣大縣域群眾依法表達自己合理的價值訴求，要求縣域法律工作人員在法治框架內化解矛盾在縣域法治實踐中顯得尤為重要。

聚焦浙江實踐，浦江縣曾經因為上訪老戶多、鬧訪纏訪多、越級上訪多而成為全國有名的“信訪大縣”，近年來，浦江政府運用法治思維和法治方式，在法治框架內開展信訪工作，建立陽光信訪模式，規范信訪程序，公開信訪工作平臺，開展信訪知識的普及，并堅決打擊“非訪”活動，信訪工作形勢良好，已成為全國信訪工作的試點縣。最后，縣域法治的推行需要試點法治縣的實踐，在實際工作中發現問題，尋找可行的解決路徑，為全國法治縣的建設提供經驗。此外，浙江省浦江、三門、慶元、紹興、洞頭、磐安等縣的法治縣創建活動具有很好的示范作用，值得當前縣域法治建設的學習借鑒。

（四）全面從嚴治黨：謹防“小官大貪”

習近平總書記在江蘇考察時，在“從嚴治黨”前面加了“全面”兩字，“全面”體現了習近平總書記管黨治黨的實踐邏輯與堅定決心，正如他反復強調：“治國必先治黨，治黨務必從嚴。”可以說，“全面”二字包含了三層含義，“一是內容無死角，涵蓋黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設各個領域。二是主體全覆蓋，從嚴管黨治黨不僅是黨中央的責任，黨的各級組織都必須貫徹從嚴治黨要求。三是勁頭不松懈，要把從嚴治黨常態化、制度化”習近平總書記對于從嚴治黨的堅定決心更為凸顯了其在“四個全面”戰略布局中的根本地位，全面實現小康社會、全面深化改革、全面依法治國的實現最根本的就是堅持黨的領導，它代表著黨的建設與治國理政的統一，為現代化建設提供正確的方向指引，凝聚共識，團結力量。其中，全面從嚴治黨的關鍵便是嚴懲官員腐敗，我們要時刻警惕經濟繁榮背后的官員腐敗風險，堅決嚴厲打擊無視黨紀國法的腐敗分子。

在縣域落實全面從嚴治黨，則要考慮縣域官員腐敗的特殊性，嚴厲杜絕“小官大貪”、“小官巨貪”現象。縣級地域規模小，開放程度不高，社會分化、階層分化程度較低。相比于省市級城市，縣域社會是個熟人社會，容易形成親情、權力與利益的相互糾葛。同時，縣域基層由于制度不完善、監管不到位、信息不通暢等原因更是暴露出當前農村基礎自治組織權力運行過程缺乏必要的制約與監督，①張彥等編：《小官大貪警示錄》，北京：人民出版社，2015年版，第25、20、107頁。這些因素正是滋生基層官員貪污腐敗的溫床。另外，由于縣域黨員干部都位處基層，是施政一線的主力軍，他們與群眾百姓的生活息息相關，其腐敗的性質就更為惡劣，后果更為嚴重。尤其是目前基層領導干部貪腐年輕化、家族式提拔、多重犯罪等怪象層出不窮，嚴重暴露出污濁的縣域官場生態，這些殘酷的現實使老百姓遭受切膚之痛，震痛著百姓的神經，進一步瓦解政府公信力。2013年，發生在永嘉縣的新中國成立以來“村官集體貪污第一大案”，由永嘉縣人民法院開庭審理，而當時只能容納下300人的法庭卻坐滿了400多名參與旁聽的永嘉縣江北街道（原甌北鎮）新橋村村民，幾乎每家每戶都派了代表來參加，有些家庭甚至是全員出動。②張彥等編：《小官大貪警示錄》，北京：人民出版社，2015年版，第25、20、107頁。延慶縣舊縣鎮農村經濟經營管理中心原主任袁學勤，一個小小科員，利用職務之便挪用公款2000余萬、受賄68.75萬，偌大的延慶縣人民法院也是擠滿了前來旁聽的群眾。③張彥等編：《小官大貪警示錄》，北京：人民出版社，2015年版，第25、20、107頁。由此可見，這些“小官巨貪”在全國的負面效應極其嚴重。

為此，習近平總書記對基層黨員干部提出“四有”要求，即“心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒”。他強調，縣域基層領導干部位處改革發展的第一線，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要組織保障，基層干部的思想覺悟與黨派作風直接影響著中華民族偉大復興的大業。因此，縣級黨員干部必須做到心中有黨，強調對黨忠誠，牢牢把握政治方向，時刻牢記自己作為一名黨員的責任和使命。深刻牢記“從善如登，從惡如崩”、“千里之堤，潰于蟻穴”的古訓，做到慎獨慎言慎初慎微。其次，心中有民，著力解決好人民群眾最關心、最現實的利益問題，把人民利益作為自己工作的出發點和落腳點。再次，心中有責，強化責任擔當意識，面對問題勇于承擔，而不是規避責任。最后，心中有戒，只有心中有所畏戒，行為才能有所規戒，才能從思想上拒絕不良作風，在現實中自覺做到廉政用權，秉公執法。

可以說，全面從嚴治黨與“四有”要求的精神實質是內在統一的。在縣域落實全面從嚴治黨，一方面要將反腐工作進行到底，嚴厲打擊“小雞啄米”現象，堅決貫徹習近平總書記“打虎無禁區，拍蠅無死角”、“老虎”、“蒼蠅”一起打等鮮明指示，健全縣域權力制約和監管體系，將縣域反腐工作列入常態。另一方面，則要加強基層黨員干部的思想作風建設，自覺踐行“四有”要求，遵從“三嚴三實”，從思想上杜絕“小官大貪”現象，增強基層組織與基層干部在群眾中的威信、影響力和號召力。

綜上所述，在縣域全面落實“四個全面”戰略布局有其自身的特殊性，需要我們著眼于縣域發展的自身規律，從實際出發，以“四個全面”引領縣域全面發展，提高縣域治理水平，推動縣域經濟社會各項事業再上新臺階。

責任編輯：呂小雅