我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)在實(shí)踐中的難題

摘 要：從2013年中央一號(hào)文件提出進(jìn)行土地確權(quán)工作起至今已經(jīng)3年時(shí)間了，我國(guó)土地確權(quán)工作在實(shí)踐中存在的問題也逐漸暴露。本文就我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在確權(quán)登記中遇到的問題展開討論。結(jié)合自身經(jīng)歷、體會(huì)指出部分確權(quán)中的阻礙，主要包括土地權(quán)屬不清晰、農(nóng)民群眾對(duì)政策的不了解、程序難題等，并針對(duì)這些問題給出合理的建議意見。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村土地

1 土地確權(quán)政策的提出

2013年中央一號(hào)文件提出“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，為此，首先必須要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。該文件指出，要“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。”從該文件下發(fā)到如今已經(jīng)3年了，然而土地確權(quán)政策在推行中仍面臨這不可忽視的難題。

2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)中的問題

就在去年，土地確權(quán)工作推進(jìn)到我的家鄉(xiāng)，我由此得以窺見該政策實(shí)踐中的一些阻礙。

2.1 我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系不明

首先，新中國(guó)建立后，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體土地先后開展了四次確權(quán)登記工作，在1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布之前，我國(guó)一直缺少解決土地問題的法律，也沒有專門管理土地的國(guó)家行政部門。土地權(quán)屬缺乏管理，登記發(fā)證工作滯后，如在第二輪承包中，由于一些鄉(xiāng)村干部對(duì)政策的理解錯(cuò)誤和不規(guī)范操作導(dǎo)致部分村民有地?zé)o證、有證無地、地證不符，引發(fā)了大量土地權(quán)屬糾紛。[1]

其次，“十一屆三中全會(huì)”以來，包產(chǎn)到戶、包干到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)全面推行，成為我國(guó)的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。這使得我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)際上掌握在村委會(huì)手里（農(nóng)村土地所有權(quán)證只發(fā)到村民委員會(huì)，不分發(fā)到戶），而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是分配至各家農(nóng)戶（家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶），這就使村委會(huì)與各農(nóng)戶之間易出現(xiàn)權(quán)屬不清問題。[2]

再次，根據(jù)《土地管理法》，承包方依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和入股等。而于大部分農(nóng)民缺少法律知識(shí)，在流轉(zhuǎn)土地過程中未定立書面有效合同或未登記，由此也引發(fā)了一定土地權(quán)屬爭(zhēng)議，給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作帶來困難。

2.2 廣大農(nóng)民對(duì)確權(quán)政策的誤解

一些農(nóng)戶家庭誤認(rèn)為土地確權(quán)就是分配土地，而這可能也是源于這些農(nóng)村家庭希望重新按家庭人口進(jìn)行土地調(diào)整。《土地管理法》規(guī)定，土地承包期限為三十年。以我的家鄉(xiāng)為例，上一次劃分耕地是1991年，那時(shí)我還未出生所以耕地就沒有我的份額；《土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。如今十多年過去了，有的農(nóng)村家庭像我家這樣新增了家庭成員未分配到土地，而有的家庭中有人已從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口卻仍保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些情況的出現(xiàn)使得大部分農(nóng)民同意按人口重新分配土地。但是，我們必須明確認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)并非分配土地，它只是為了清晰界定誰擁有土地、擁有哪些土地的一項(xiàng)制度。

2.3 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)程序上的難題

土地確權(quán)的主體即確權(quán)機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)以上人民政府，但土地確權(quán)過程絕不是只需要依靠政府就能辦成的，這一過程需要廣大農(nóng)民的參與和配合。最基本的就是在村小組收集權(quán)屬資料時(shí)各農(nóng)戶家庭要有人提供這些資料。然而，去年我的家鄉(xiāng)在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)過程中就出現(xiàn)了這樣的難題：村小組要各農(nóng)戶家庭提供戶口本及成員身份證明，然而當(dāng)時(shí)有大批農(nóng)戶外出打工無人在家，又不能很快將身份證明寄回家鄉(xiāng)。農(nóng)村的通訊技術(shù)不發(fā)達(dá)，即使是要傳真一份復(fù)印件都極為困難。這還僅僅只是確權(quán)工作中的一個(gè)小環(huán)節(jié)，而整個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻全過程不僅需要技術(shù)單位的調(diào)查測(cè)量，還需要鄉(xiāng)政府、村委會(huì)等基層組織的協(xié)調(diào)配合，工作難度大，要耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力。

3 關(guān)于繼續(xù)開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的建議

3.1 政府配合技術(shù)單位認(rèn)真調(diào)查土地權(quán)屬

政府可以通過公開招標(biāo)的方式聘請(qǐng)具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行調(diào)查，最好采取航拍影像數(shù)據(jù)與實(shí)地勘察數(shù)據(jù)相結(jié)合的方法明確土地劃界。對(duì)于有權(quán)屬爭(zhēng)議的地塊可讓農(nóng)戶現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)、確認(rèn)。對(duì)于按照先前的法律政策確權(quán)的土地必須加以維護(hù)，即要秉持對(duì)歷史的尊重并盡量維持現(xiàn)有的土地狀況。在確權(quán)登記工作中要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合的原則。[3]

3.2 加快出臺(tái)政策和法律進(jìn)行詮釋

現(xiàn)行法律法規(guī)以及出臺(tái)的相關(guān)政策在土地承包和土地確權(quán)的規(guī)定上尚有缺陷甚至相互沖突，影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的順利展開，為此必須出臺(tái)相應(yīng)政策并修訂法律法規(guī)。首先，對(duì)于農(nóng)村土地承包期的確定不變，政府應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行闡釋，以使基層組織單位工作人員和廣大農(nóng)民群眾能夠了解到確權(quán)登記的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，不致將土地確權(quán)誤認(rèn)為是重新分配土地，減少不必要的糾紛；其次，人大應(yīng)加快修訂土地承包法及其他相關(guān)法律法規(guī)，使之與政策相配套，不致出現(xiàn)法律和政策的抵觸。

3.3 開展教育培訓(xùn)活動(dòng)，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律意識(shí)

由于我國(guó)農(nóng)民普遍受教育程度偏低，對(duì)于法律法規(guī)不夠了解，因此在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)過程中出現(xiàn)了很多阻礙。首先，農(nóng)戶在確權(quán)工作中處于很被動(dòng)的地位，似乎確權(quán)是一種負(fù)擔(dān)甚至是對(duì)自身權(quán)益的侵奪，因此有必要加強(qiáng)培訓(xùn)教育，讓農(nóng)民清楚認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)實(shí)際上是對(duì)其權(quán)益的保護(hù)，有利于日后農(nóng)民自主決定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等活動(dòng)，最大程度的實(shí)現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的價(jià)值。其次，應(yīng)該讓農(nóng)戶知曉如何規(guī)范的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，要訂立有效的合同并進(jìn)行變更登記以達(dá)公示目的。

3.4 給予未能按相關(guān)程序合理進(jìn)行的確權(quán)登記一定的救濟(jì)途徑

實(shí)質(zhì)上，我國(guó)農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)且距法治社會(huì)尚有一定距離，農(nóng)戶們習(xí)慣了靠口耳相傳的通知來傳遞信息和自身意愿，對(duì)于確權(quán)登記這樣的規(guī)范性操作難免跟不上步伐，或因疏忽大意未能及時(shí)主張權(quán)利，由此遭受的損失政府應(yīng)有所考慮并設(shè)置一定救濟(jì)途徑，以最大程度的保護(hù)農(nóng)民群眾的利益。

4 總結(jié)

總的來說，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)政策應(yīng)沿著不斷強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)和塑造農(nóng)民土地使用權(quán)主體地位的方向進(jìn)行[4]，盡管可能面臨一些阻礙，這一工作仍然在如火如荼的進(jìn)行著。

參考文獻(xiàn)

[1]胡曉濤：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對(duì)策》，載 《南都學(xué)壇》 2014年第6期。

[2]劉安：《農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證研究——以S縣為例》，云南大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[3]程鵬：《農(nóng)村土地確權(quán)問題研究》，河北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[4]錢龍，洪名勇：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是“有意的制度模糊”嗎——兼論土地確權(quán)的路徑選擇》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年第8期。

作者簡(jiǎn)介

劉雨晴，漢族，安徽蚌埠人，現(xiàn)就讀于安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，法學(xué)專業(yè)。