優化生產布局加快農業供給側改革步伐

文|胡冰川 中國社會科學院農村發展研究所

優化生產布局加快農業供給側改革步伐

文|胡冰川 中國社會科學院農村發展研究所

長期農但以業在來增現，產階中與段國農，農民兩業增個試收目圖兩標同個之時目間實標現，卻存在本質上的矛盾。2015年我國第一產業GDP占比9%，城鎮化率56%，大致可以匡算得出二三產業的勞動生產率約為第一產業的7倍。從收入水平來看，2015年人均可支配收入城鎮居民為3.1萬元，農村居民為1.1萬元，在農村居民純收入中，約有40%為經營性收入，意即2015年農村居民的農業收入約為4100元；從收入對比來看，城鎮居民收入約為農民務農收入的7.5倍。從全國的宏觀層面考慮，在當前的發展階段，無論是生計農業形態還是商品農業形態，依靠農業增產來促進農民增收的目標是難以達成的。

不能將農民增收當作農業增產的目標

黨的十八屆三中全會指出：形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新興工農城鄉關系。2015年中央農村工作會議提出一二三產業融合發展的概念，2016年初中央提出供給側結構性改革的具體方案。一系列的政策變化不僅反映了形勢與趨勢的變化，同樣也包含了自洽的政策邏輯，從農業角度即為：農業增產與農民增收兩個目標需要相互獨立，不能再將農民增收當作農業增產的目標。隨著“四化同步”發展，2030年我國城鎮化率將達到70%，農業生產中的勞動力、土地與自然資源的有機構成將逐步趨向寬松，農業生產力得以進一步解放，農業生產效率將會進一步提升，在這一過程中，農民收入的增加最主要來自于人均占有農業資源的提高，而這種收入水平的提高主要有賴于城鎮化、工業化提供了更廣闊的非農機會。

從農業生產的角度來看，未來的核心目標在于提高農業生產力水平，提升農業勞動生產率，促進農業的全面發展，這實際上也是農業供給側結構性改革的目標。由此，提高農民收入的路徑大致可以勾勒出來：城鎮化與農業化帶來的農村居民向城鎮居民的轉變，即“減少農民”；在“四化同步”過程中，通過農業生產的優化資源布局提升農業生產效率，從而實現農民增收，即“增加資源”。這也就表明，農業增產與農民增收實際上并不是一個硬幣的兩面，未來中國農業的目標將回歸到農業生產本身，而并不是兼顧農業增產與農民增收兩個目標。顯然，同時實現農業增產與農民增收兩個目標，是農業經濟社會的一個階段性現象，當前的中國，正處于全面建成小康社會的決勝階段，農業與農民兩個范疇的問題具有不同的政策邏輯，需要不同的政策措施。

當農業目標回歸到提高農業生產力水平時，其內在要求必然是：提高農業現代化水平；優化農業生產布局；改善農業生產關系。這三點恰恰與當前中國農業供給側結構性改革的內涵相一致。對于當前的農業生產來說，由于結構性失衡是最主要矛盾，因此最重要的供給側結構性改革內容是優化農業生產布局，通過改善現有的農業生產資源的配置來調整產出結構，提高生產效率，降低政策扭曲，恢復中國農業的整體競爭力水平。由是觀之，中國農業改革的目標在于進一步解放和發展農業生產力，中國農業亟待供給側結構性改革。

發揮農業支持政策的杠桿作用

根據2016年中央一號文件，按照市場原則、價補分離原則建立玉米生產者補貼制度，包括此前實施的東北大豆、新疆棉花的目標價格改革試點，都試圖擺脫傳統的市場托底措施，核心原因在于財政的不可持續，但是由于仍然堅持采取的掛鉤措施，使得生產經營主體的決策受到很大影響。2016年，由于建立玉米生產者補貼制度，加之種植決策的路徑依賴，玉米的減產幅度不會很大，2016年玉米庫存可能將超過2015年。傳統意義上的風險托底在短期內能夠保障農民利益，但是在長期并無助于市場風險的化解，變相地回到計劃經濟的老路上，只是計劃指令通過市場化的方法加以實現。

2016年，由于建立玉米生產者補貼制度，加之種植決策的路徑依賴，玉米的減產幅度不會很大，2016年玉米庫存可能將超過2015年。

當市場風險信號失靈時，市場機制無法對資源配置起到優化作用，使得年度間風險逐步累積。從農業支持政策的設計出發，應當充分發揮市場風險的調節作用，變市場托底為風險防控，從而發揮財政杠桿作用，更好地保障農業生產，促進農業生產力的不斷提升。風險防控的著力點主要在于：農業生產的自然風險與糧食消費的安全屏障。當然，從市場風險出發的諸如農產品目標價格保險等都是對現有托市收購政策的完善，具有進步意義，但是由于仍然沒有改變掛鉤措施的本質，與農業供給側結構性改革的目標并不一致，不應是農業風險防控的重點。

農業生產的自然風險開展已經有了一定的探索，盡管仍然面臨較大困境，但是隨著國內農業生產的規模化與標準化，未來發展及普及的速度將會不斷加快。從中央政策決策來看，未來風險防控的真正難點在于如何構建有效的糧食消費安全屏障，即：有效的庫存保障。根據當前公布的政策性庫存數據，玉米大約為2.5億噸，稻谷為1億噸。總體上來看，三大谷物全球一半的庫存在中國，由于我國庫存主要為政府政策性庫存，這也構成了巨大的財政浪費。據財政部公布數據，2015年中央本級糧油物資儲備支出為1837億元，較2010年的608億元增長了近2倍；同期中央一般公共預算大約只增長了1倍。如果包含糧油物資儲備中的對地方轉移支付，財政支出將更為龐大。

探索科學合理的糧食庫存是農業支持政策的重要支點，其目標在于：確立政策性庫存的有效水平，一方面確保糧食安全的必要冗余，優化財政支出水平，實現糧食庫存的安全屏障作用；另一方面，利用庫存調節余缺，實現糧食市場的跨期平衡，降低庫存偏倚對現有供求的影響，充分發揮市場機制的作用，提高糧食流通效率。未來，在農業生產力持續增長的背景下，中國農業支持政策要擺脫傳統的掛鉤激勵，改變風險托底的措施，以市場分散決策為導向，以糧食庫存為支點，逐步建立完善風險共擔體系。

積極的政策探索

糧食價格市場化。2004年以來的最低收購價政策對于市場單邊托底、穩定糧價、保障農民積極性等幾方面都取得了預期目的，但經過10余年的運行，糧價長期下行、庫存持續高企、進口與走私不斷增長、財政補貼水平逐步見頂，帶來了諸多市場問題，并傳導到糧食及農業生產領域，在很大程度上制約了國內糧食與農業生產效率的提高。從農業的供給側結構性改革來看，首先需要改變現有的最低收購價制度，將最低收購價從傳統意義上的“保收益”轉為“保成本”，這種轉變使得最低收購價有了下調空間，通過市場機制在農業生產的資源配置中起決定性作用，改善資源配置效率，從而促進農業生產效率提升，提高農業生產力水平。

農業風險共擔機制。托市收購的核心要義在于通過財政補貼實現風險托底，將糧食流通的市場風險完全轉嫁到政府層面。除市場風險之外，農業生產的風險還包括自然風險，隨著中國農業生產的規模化、專業化程度不斷提高，構建覆蓋農業生產與市場流通的風險共擔機制將成為農業供給側改革的工具選項之一。政府通過保費補貼的杠桿作用，例如災害保險和目標價格保險，與農業規模生產經營主體共擔風險。將傳統意義上糧食市場風險的財政托底轉化為規模以上農業生產的風險共擔，發揮財政補貼的杠桿作用，一方面調動農業規模生產經營主體的積極性，另一方面增強經營主體的壓力，促進生產經營理性決策、審慎決策，提高微觀決策主體的生產效率。

優化儲備水平。當前，國際公認的糧食安全線標準為庫存消費比指標17%～18%，美國聯邦糧食儲備每年的儲備量約為500萬噸，占糧食產量的1%左右，在糧食整體增產和全球貿易一體化的格局下，逐步分離商業儲備與政策性儲備，并縮小核心政策性儲備規模。如商業儲備領域逐步推進混合所有制改革和資產證券化的方式都是積極的政策探索，扶持儲備市場多元經營主體，形成一個充分競爭的市場環境，從而在整體上構建一個以市場化運作的商業儲備為主，政策儲備作為安全冗余的儲備體系。

提高農村社會保障水平。農業目標回歸到提高農業生產力水平時，必然帶來農業生產的專業化和規模化，傳統的小農經濟將會進一步解體。從當前農村農業的實際出發，青壯年勞動力可以通過城鎮化、工業化實現非農就業，改善生活條件，提高福利水平，而留守農村的人口往往年齡偏大，傳統農業生產一方面提供了必要的食物，另一方面也維系了一種存在方式。作為農業供給側改革的配套措施，應當提高這部分老年農民的社會保障水平，具體措施是將用于現有的市場支持的財政補貼一分為二，一部分支持非掛鉤的農業補貼，例如保險補貼；另一部分直接補貼農村居民的生活生計與社會保障，提升整體政策體系的協調性和兼容性。（編輯：王雯慧）

湖南是全國知名的魚米之鄉、糧豬大省，但湖南農業在全省GDP占比、主打農產品在各級市場的競爭力、規模化農業企業的盈利能力、農業從業者的實際收益均處于較低水平。因此，大力推進湖南農業供給側結構性改革，著力提升農產品競爭力，是加速實現湖南由傳統大省向現代農業強省轉型的必然選擇。