以中心鎮建設為突破口加快推進縣域城市化思路對策研究

■李金珊 徐 越/文

以中心鎮建設為突破口加快推進縣域城市化思路對策研究

■李金珊 徐 越/文

一、浙江縣域城市化現狀

城市化水平是衡量經濟體發展水平的一個最主要指標。從建國初到改革開放前，浙江省城市化的整體水平低下、進程緩慢。截至1978年，浙江的城市化水平為14.5%，比1949年的11.8%僅提高了2.7個百分點。改革開放后，浙江省城市化進程明顯加快，城市化水平從1978年的14.5%上升到1998年的36.7%。進入新世紀以來，在政府推進為主、自發發展的雙重合力作用下，浙江城市化進程進入新的加速發展時期。2015年，浙江省的城市化水平已達到65.8%。《浙江省城鎮體系規劃（2011-2020）》預計在2020年全省城市化率將達到72%左右。

二、浙江縣域城市化局限性成因分析

改革開放三十多年來，以民營經濟和塊狀經濟為特色的浙江縣域經濟迅速發展壯大。浙江省的縣域經濟GDP最高時占到全省的73%，成為中國縣域經濟最發達的省份。

但隨著市場供求關系從供給短缺轉變為產能過剩，要素稟賦結構從資本稀缺轉變為資本溢出，浙江縣域經濟的局限性越來越凸顯。浙江縣域經濟存在的主要問題包括：①縣域間社會經濟發展水平不平衡；②過分依賴中小型傳統產業，低水平模仿和同質化競爭現象嚴重，產業轉型升級困難；③第一產業比重過高，第三產業比重較低，三次產業結構不合理。這些問題的存在使浙江縣域經濟呈現出“低、小、散”的結構特征。而經濟的發展又是與城市化的推進息息相關的因素，因此在浙江，縣域經濟的局限在很大程度上導致了城市化不能高質量的推進。由此導致浙江省大多數縣的縣域中心城區規模偏小，小城鎮數量偏多；縣域中心城市的聚集能力和輻射能力較弱，要素聚集的空間和平臺不足；農村人口比重偏高，農村居民轉化為城鎮居民速度不快等弱點。

三、浙江縣域城市化問題

（一）縣域中心城區偏小，要素集聚不足

在上世紀80年代，浙江幾乎所有縣（市）的縣城（城關鎮），人口不足全縣的10%，一般在5%左右。1990年代特別是1998年實施城市化戰略以后，浙江各縣（市）積極推進城市化，城關鎮大多撤鎮建街，中心城區開始形成。進入新世紀以后，縣域城市化的步伐加快，縣域中心城區進一步擴大，街道辦事處一般為2-4個，一些縣（市）達到6-7個，總體上看，浙江大部分縣（市）中心城區的集聚水平仍然不高，大部分縣市中心城區的人口集中度在20%至30%之間，只有少部分縣達到40-50%。人口集聚水平較低導致了人力資源水平也較低，對產業的轉型升級發展起到了很大的制約作用。

（二）小城鎮數量偏多，節點功能不強

小城鎮是統籌城鄉發展的戰略節點。小城鎮的規模及發展水平，在很大程度上決定著一個地方農村發展水平及城鄉一體化發展水平。1992年，浙江省進行了一次大規模的撤擴并，鄉鎮總數削減了40%，從1980年代的3000個左右下降到1800個左右。2011年，部分地區又進行了一次較大規模的鄉鎮撤擴并，鄉鎮總數從1200個左右下降到1000個左右。

但是，鄉鎮總數偏多、規模偏小、集聚帶動能力偏弱的情況還沒有根本改變。從全省看，目前平均每個縣（市）約有13個鄉鎮，每個鄉鎮的平均人口約2.5萬人，鄉鎮總人口占到全省人口的70%左右，有90%的城鎮人口都小于5萬。浙江鄉鎮整體規模偏小，布局散亂，阻礙人口、產業向中心節點集聚，大量農村富余勞動力分散于鄉村，沒有達到合理的規模。

（三）農民轉移偏慢，二元結構依然突出

改革開放以來，浙江大量農民轉移至二、三產業。1978年全省農業從業人員1300萬人，占農村勞動力總數的70%；2008年，全省農業從業人員670萬人，占農村勞動力總數的28%，30年間下降了42個百分點。但是，農村居民轉化為城鎮居民速度不快。1978年，全省人口中農業人口比重高達88%，2008年為70%。30年間僅下降了18個百分點。這表明浙江大量的已經轉移就業的農民仍然在農村居住，城市化水平以及農民生活品質因而受到很大影響。

上述問題是傳統縣域經濟發展格局的必然結果。解決這些問題，必須跳出縣域經濟傳統發展模式，加快推進縣域城市化，促進縣域經濟轉型為城市經濟。

圖1 杭州都市經濟圈

四、政策建議

（一）各縣市根據自身區位條件，明確發展定位

2010年5月國務院出臺《長江三角洲地區區域規劃》確定“長三角”涵蓋浙江全境。為此，浙江各縣域政府應當抓住長三角都市圈發展的機會，跳出縣域行政轄區，用整體眼光定位自身發展模式，在縣域之間建立“競爭-合作-分工”關系，推動縣域橫向交流與合作。在大都市圈、城市群成為城市化發展的主體形態條件下，浙江縣市的發展會有三種形態。

第一類是城市群和大都市圈內的城市。從未來10年的發展趨勢看，杭州都市圈至少包含安吉、德清、桐鄉、海寧、紹興、富陽、臨安等縣市，寧波都市圈至少包括慈溪、余姚、奉化、寧海、象山、舟山、岱山等市縣（見圖2），溫州都市圈至少包括文成、蒼南、平陽、瑞安、洞頭、玉環、樂清、永嘉、青田等縣市（見圖3），浙中城市群應包括金華、衢州、麗水以及浦江、義烏、東陽、磐安、建德、蘭溪、武義、永康、縉云、龍游、遂昌、松陽、江山等市縣。

圖2 寧波都市經濟圈

圖3 溫州都市經濟圈

圖4 浙中城市群

從全省看，約有40個縣市屬于大都市圈內的城市。這些圈內市縣一方面應建設良好的硬件設施環境，強化大都市圈內縣域之間、縣域與中心城市之間的互動交流；另一方面應推行縣政改革、戶籍制度和土地使用流轉制度的進一步完善，營造縣域經濟主體發展的軟環境，使資金、勞動力、技術、信息等要素在圈域內遵照市場規律合理有序流動，提高資源的利用效率。

第二類是有條件發展為縣（市）域中心城市、并逐步與大都市一體化發展的縣市。如諸暨、溫嶺、臨海、蒼南等縣市。這類縣市本身有較強的經濟實力，產業發展的能力和產業集聚基礎都較好，自身具有發展成中大城市的潛力和能力。有的縣市，本身規模不大，如新昌、嵊州，但由于區位條件的關系，具備聯手打造大城市的基礎。對這類縣域，應該要加快推進體制機制創新，創造條件促進其一體化發展。

第三類是以生態保護為主的縣市。如泰順、慶元、龍泉、景寧、云和、開化、常山、淳安等縣市。這類縣市本身缺乏較強的經濟實力，產業發展的能力和產業集聚基礎較弱，但生態環境良好，是全省重要的生態屏障。對這類縣域，要鼓勵其實行“小縣大城”、“內聚外遷”戰略，同時加大財政轉移支付力度，使其成為富裕的生態屏障。

（二）縣域城鎮體系要從“一城多鎮”轉變為“一城三五鎮”

浙江省委在關于“十二五”規劃建議中提出“以加快中心鎮建設為重點，提高縣（市）城市化水平。完善縣域城鎮布局，加強縣城和中心鎮規劃建設，推動人口和產業向‘一城數鎮’集聚，促進縣域經濟轉型升級，支持各地繼續加強縣城建設，著力提高綜合承載能力和城市品位，鼓勵有條件的縣城發展成為中等城市乃至大城市。”

在這一背景下，目前浙江省的54個縣（市），在未來10年內約35個縣城將成為都市區內的大中城市；約15個縣市處在全省的生態屏障區域，“小縣大城”戰略將使其縣城成為中等城市或小城市；其余游離在都市區之間或都市區與生態屏障之間的縣市，其縣城大多也將成為中小城市甚至大城市。

從全省看，對戶籍人口在40-50萬的縣市，以“一城三鎮”為宜；對人口超過60-80萬的縣市，以“一城四鎮”為宜；對戶籍人口超過100萬的縣市，大致為“一城五鎮”。具體的布局要根據地域大小、地形地貌等客觀因素確定。

圖5 未來浙江省城鎮空間結構規劃圖

（三）以中心鎮建設為依托，加快推進縣域城市化轉型發展

1.以中心鎮建設為突破口的城市化政策梳理

浙江在全國率先提出并實施城市化發展戰略，省委、省政府先后研究出臺了《浙江省城鎮體系規劃（1996-2010年）》《浙江省城市化發展綱要》等一系列政策措施。

浙江省委在關于“十二五”規劃建議中提出“以加快中心鎮建設為重點提高縣（市）城市化水平。完善縣域城鎮布局，加強縣城和中心鎮規劃建設，促進縣域經濟轉型升級。”應對縣域城市化這一轉型發展戰略，建立布局合理的城鎮體系，中心鎮的建設是非常重要的抓手。

2.中心鎮建設具體措施建議

針對中心鎮建設的重要意義，我們提出如下三點以中心鎮建設為依托，推進縣域城市化的政策建議。

首先，在體制機制上可以通過政策引導中心鎮的集聚和非中心鎮的萎縮：

一是進行分類考核。對非中心鎮的經濟指標如招商引資、GDP增長、財政增收等的不再予以考核，將非中心鎮的經濟指標考核轉移至中心鎮。二是行政上直接將非中心鎮交予中心鎮托管，讓中心鎮充分吸納其要素資源，加快中心鎮的擴大和非中心鎮的萎縮。三是中心鎮擴權，賦予中心鎮副縣級權限。為了加快中心鎮的建設，不僅行政擴權，同時也給予財政擴權。四是允許農民以宅基地置換中心鎮的住宅用地，給予農民迅速遷移的動力。

這些措施可以加快農民的轉移，改變離鄉不離土的傳統，對現有的新農村建設資源進行優化重組，進一步破除現有體制障礙，使農村土地碎片化的低效利用轉變為規模經營成為現實可能，從而提高農村人口的富裕程度。

其次，應該積極推進中心鎮體制創新。中心鎮的形成和發展，最重要的是防止無序競爭，促進要素集聚。按照這一原則，體制創新主要包括互相聯系的五個方面：

一是實行必要的行政區劃調整。通過鄉鎮撤擴并擴大中心鎮的要素配置空間。行政區劃調整有困難的地方，可將周邊鄉鎮劃與中心鎮代管。二是對中心鎮的黨政主要領導實行行政高配。有的可任縣委常委，有的可兼任副縣長。三是按照“能放則放”原則對中心鎮進行全面放權，使其基本享有縣一級的經濟社會管理權限。四是要求縣市制定分類指導的考核辦法。核心舉措是除縣城和中心鎮外，其他鄉鎮不再考核招商引資、集鎮建設等，也不予以土地指標。五是研究制定相關政策，允許農民以宅基地置換中心鎮的住宅用地，給予農民迅速遷移的動力。

根據上述城市化思路，配合大中型城市城市化的推進，通過五至十年的建設，浙江省的城市化將可以基本形成：第一層為三大城市群、四大都市區，第二層是現有70%以上的縣城構成的人口在30-60萬的中等城市，第三層則是中心鎮蛻變而成的人口在5-6萬的小城市的三層結構的現代化城鎮體系。這將使浙江的城鎮人口占到總人口近80%，率先進入城市化省份的行列。

（作者單位：浙江大學公共政策研究院，浙江大學公共管理學院）