對省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的思考

■劉 晶/文

對省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的思考

■劉 晶/文

自改革開放以來，環境保護一直是黨中央和政府密切關注的問題，尤其是最近幾年，我國正處于轉型升級的關鍵時期和攻堅時期，環境問題更是改革期間繞不開的重要問題。習總書記也一再強調環境保護的重要性，提出了“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理論。但是近些年我國環境保護成效甚微，其中一個重要原因是環保部門歸屬地方政府部門管轄，治理權限受限。為此，黨和國家政府決定進行環保改革，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。相關專家表示環保監測監察執法垂直管理能在有效規避地方政府不正當干預外，還能加強環保工作的垂直監管，提高環保監管效率。這一制度的實行，是環保工作方面的巨大突破和改革。但是環保效率低下的問題由來已久，而且省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度也處于試點階段，在推行過程中仍舊存在諸多問題。

一、省以下環保機構監測監察執法垂直管理釋義與優點

（一）省以下環保機構監測監察執法垂直管理定義

十八屆五中全會提出，實行“最嚴格的環境保護制度”，要求實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理。這一制度的實質是市縣環保部門下屬環保監測監察機構歸屬省級環保部門下的環保監測部門直接管理，且市縣環保監測監察機構人員和經費也由省級財政負責撥付。地市級環保局處于省級環保部門以及地方政府共同領導下，而縣級環保局則只是地市級環保部門的派出機構。

環保問題一直是我國經濟社會發展過程中始終繞不開的重大問題，環保體制改革早已迫在眉睫，省以下環保機構監測監察執法垂直管理體制就是在全國民眾的呼聲中產生的，該制度能夠有效增強環保監管的統一性和權威性，是環境質量改善的體制保障。

1.有利于提高政府監管效能

一直以來，我國環保管理體制就以區域性和分散性為特點，環保機構的設置、人員以及經費均由地方政府負責。該制度的實行易導致地方保護主義，不利于對當地政府和相關部門的監管，也不利于統籌跨區域、跨流域的環境問題。省以下環保垂直執法制度有利于提高政府監管效能，有利于調整地方與環境相關利益沖突，實現政治經濟發展與環境保護協調統一。

2.有利于構建和完善環境保護市場機制

發展不僅僅是指GDP，發展的產品也不局限于市場上的尋常物品，還包括空氣、水源等生態產品。環境治理或者說生態產品，從經濟學角度來看，是屬于公共物品的范疇，需要依靠政府來主導或者引導，但是也不能忽視構建運用經濟杠桿的市場體系的作用。環保監測監察執法垂直管理的實行有利于構建統一公正科學的環境信息評價體系和監測監察體系，能夠實現環保市場機制更加有效地運作。

3.有利于深化環保管理體制改革

企業是我國經濟發展的主體，也是環境污染的主體，而企業排放許可制作為我國環境保護中的基礎性制度，在執行過程中一直存在巨大的困難和局限。這也就是當前我國經濟發展與環境保護巨大矛盾的關鍵所在。針對環保工作處于瓶頸期，十八屆五中全會提出省以下環保監測監察執法垂直管理，同時建立覆蓋所有固定污染源企業排放許可制的改革，兩種體制的改革密切相關。

李霞也不糾纏，不動聲色地說，您說得很有道理，既然是自由競爭，那就好，我們會改進不足，在人才市場上爭得一席之地。

4.有利于調動環保參與的公眾積極性

隨著生活水平的提升，社會大眾更加注重的不再是生活溫飽，而是生活品質的提高，其中對環境質量改善的需求尤其旺盛和高漲。環保機構監測監察執法垂直管理制度的推行將在很大程度上改善公眾對政府部門“互幫互助”式的老舊的執政模式的看法，增加了環境保護工作的透明度，同時建立健全社會參與及監督制度，保證廣大群眾有效參與環保。

二、省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度存在的問題及原因分析

（一）環境質量責任難落實

縣級環保部門以地市級環保部門派出機構的形式實行環保監測監察執法垂直管理之后，意味著地方政府要在負責環保具體工作的同時，環保職能責任無法有效落實，從而導致政府在環境質量責任的落實方面存在缺位。

（二）環境保護統一監管難

舊的環保制度下，地方政府本就存在明顯的人員編制不足、機構力量薄弱等問題，實行環保垂直管理后，縣級環保機構只是地市級環保機構的派出機構，隸屬地市一級管理，換而言之就是地市級環保部門對本行政區域內的環保工作實施統一監管，這在很大程度上進一步增加了環境保護統一監管的難度，需要重新定位環保局行政職責范圍，同時制定詳細的各級政府的環保職責。

（三）環境保護工作聯動難

環保工作的順利完成需要各個不同部門的協調配合。省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度實行后，基層環保部門擁有了環保執法權，但是環保過程中的強制執法權仍在公安、司法等部門。這種情況下環保部門與其他部門協同調節機制難以實現，而且縣級基層環保部門只是地市級環保部門的派出機構，在體制上脫離地方政府及其他部門，難以形成環保聯動機制。

（四）環保人員編制難

當前我國正在實行精簡政府機構階段，環保監測監察執法垂直管理實行后，基層環保機構人員如果劃歸公務員編制，這與當前精兵簡政的改革方向相悖。如果將基層環保人員劃為事業編制人員，其執法能力將受到限制，因為基層環保機構人員的執法權限只是來源于地市級環保機構的委托。

（五）環境保護工作任務重

實行環保機構監測監察執法垂直管理后，縣級基層環保機構除去監測監察執法權歸屬省一級環保部門之外，還需要承擔具體環保工作，如信訪投訴處理、減排監測、環保協調等。如果這些工作全部劃歸基層環保部門負責，一方面會分散環保機構的工作重心，另一方面也會造成大量行政協調工作的涌現。更有甚者，在環保工作上其他部門推卸責任，責任機制無法落實。

（六）環境保護資金投入難

當前各級政府已經在環境治理和保護方面投入大量的經費和精力，實行監測監察執法垂直管理之后，相關費用和管理權收歸省市統一管理，這將在一定程度上影響地方政府環境治理和保護的積極性，而垂直管理也使省市一級財政面臨巨大的現實壓力。

三、完善省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的建議

（一）穩步有序開展改革工作

省以下環保監測監察執法垂直管理制度的推行的目的，在于更好地落實地方政府的環境保護責任。生態環境保護需要各級政府共同努力，分級管理。環保機構行政垂直管理是西方發達國家的積極經驗，也是中國環保機制改革的目標，但當前中國社會現狀，還不具備實行行政機構垂直管理的法律、社會條件。改革需要循序漸進，不能矯枉過正，省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的實行是環保機構行政垂直管理最終實現的過渡階段，是為以后更好地實現行政垂直管理積累經驗。

（二）增加地方環保機構人員編制

當前基層環保機構人員數量眾多，但總體人員規模還存在空缺，有效的解決方法是解決環保機構的設置和環保人員的編制。同時可以在設立鄉鎮一級生態環境保護站，延伸環保網絡，實現環境監管的全覆蓋。

（三）建立健全各部門協調統一監管機制

建立統一科學合理的環保制度，以確保地市級政府對本地區環境質量的監管落到實處，縣級以上環保部門對本行政區域內環保工作統一監管落到實處。可以考慮成立新的專門環保附屬機構，從而彌補當前工作的空缺。上級政府應該將環保工作劃分成不同的任務塊，分別由不同的小組負責，工作重心放在污染治理、市場調節、責任考核等方面，通過頂層設計、制度完善等方式，推動環保工作的順利進行。

（四）建立區域統一執法機構

我國幅員遼闊，環保工作也因地區的不同具有明顯的區域性和特殊性。針對這些差異性，需要建立以流域、地區為基礎的區域統一執法機構并形成長效機制。

（作者單位：中共浙江省委黨校）