生態文明法制體系建設與探索

■謝元博/文

生態文明法制體系建設與探索

■謝元博/文

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在對全面推進依法治國作出總體部署的同時，明確提出要用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本；建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。這充分表明，黨中央、國務院對推進生態文明建設和加強環境保護態度上更加堅決，內容上更加豐富，要求上更加明確。新形勢下，如何運用法治思維和法治方式切實有效地推進生態文明建設，更加積極主動地引領經濟社會全面協調可持續發展，是擺在我們面前的一個嶄新課題。

一、生態文明法制體系建設的必要性

（一）國家戰略要求

黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，提出推進生態文明建設的目標任務，并指出保護生態環境必須依靠制度。法治是最成熟最定型的制度形式，建立健全良好的法律制度并確保其實施，是生態文明建設的基本途徑。

十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了生態文明的建設任務、改革任務、法律任務，為環保領域落實依法行政要求，推動環境保護法治建設，以及運用法治思維和法治方式推進經濟增長模式綠色轉型和環境管理戰略轉型等事關環保事業發展的重大問題的解決指明了方向。

（二）環境保護形勢要求

當前環境保護既處于任務繁重、壓力空前的艱難時期，又處于有所作為、解決新老問題的關鍵時期。面對生態資源的毀壞和盜獵、生態系統的破壞和退化，人們必須拋棄過去那種對資源環境可以自由任意攫取的思想，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，自覺地把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。

隨著全民環境法律意識的提高和國家對環境立法的重視，環境法制在我國環境保護中的作用將越來越大。法治是創建和維持秩序的保障，要正確發揮法治的作用，就必須采取共同行動，制定保護、改善生態環境的法律體系。依法治國戰略的強化，為全面開創新時期生態環境保護工作新局面注入源源不斷的生機和活力。

表 我國生態環境建設領域立法實踐

二、生態文明法制體系建設現狀

（一）取得成就

從1979年9月13日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》算起，我國環保立法已有30多年歷史。在這30多年的進程中，我國的現代環境法已經從無到有，發展成為一個獨立的、在國家的法律體系中占有重要地位的法律門類。我國環境法之所以能夠迅速發展，并在30多年的時間內基本形成完整的體系，除了改革開放需要建立法制保障的大背景外，還有許多重要的因素促使我國環境法的迅速發展。環境問題的嚴重化是促使環境法迅速發展的直接動因；環境科學的興起對我國環境法的迅速發展起著催化作用；廣大公眾環境意識的增強對環境法的迅速發展起著推動作用；國家發展戰略和執政理念的轉變對環境法的發展起著決定作用。

（二）存在問題

盡管環境法在我國發展迅速，為我國的環境保護管理提供了比較全面的法律保障。然而，我們也不得不看到，我國的環境狀況并沒有隨著環境法的健全和完善而得到根本改善。

經過多年努力，我國生態文明建設已基本實現“有法可依”，但在一些重點領域和關鍵環節仍然存在立法空白點，已有的相關立法的質量還不能適應經濟社會發展的需要和人民群眾對生態環境建設的要求。主要表現為：一是有的法規制度設計過于“疲軟”，被人戲稱為“豆腐條款”；二是立法修改完善工作過于遲緩，跟不上形勢發展的需要；三是立法創新不足，可操作性不強。

導致生態環境立法質量不高的主要原因：一是在發展是硬道理的大背景下，立法機關擔心法規規定得太嚴格，會束縛經濟發展；二是立法機關即使試圖規定一些“硬措施”，但在立法過程中受到各種利益博奕和平衡“往往難以如愿”；三是法規之間經常出現“以法制法”的現象，環境法律中的一些硬措施往往被另外一些法律中的“反制措施”所抵消，這主要源于立法協調工作不夠有力；四是人民群眾和專家學者在立法進程中的作用未能充分發揮，公眾參與立法在很大程度上流于形式；五是立法技術跟不上時代的發展和進步，法規規定過于原則籠統的問題長期得不到解決，制約了生態文明建設領域立法的健康開展和成效顯現。

三、建設生態文明法制體系

展望未來，我國的環境立法原則將由協調發展向環境優先轉變，立法內容將由“重行政輕民事”向“行政與民事并重”轉變，法律責任的追究將由“兩高一低”向“罪罰相當”轉變，實施部門將由環保部門“單打獨斗”向全社會公眾參與監督轉變。

（一）完善生態文明法制頂層設計的新格局

我國目前已有污染防治法、資源保護法、生態保護法等諸多法律，但執法部門多，缺乏頂層設計與全盤考慮。為此，按照生態文明理念與統籌考慮，結合目前頒布的環境保護法、生態資源保護法等，綜合建立生態文明法系統指導整體法律體系，使其作為母法和龍頭法，對整個環境法律體系進行統領和指導。

（二）樹立生態文明法制體系建設的新理念

生態文明作為一種新型的文明形態，在建設過程中將面臨諸多新挑戰和新問題?！案鎰e傳統就意味著舊的生活圖景與世界秩序發生改觀，而新的圖景和秩序將始終處在建構狀態之中?！边@就要求我們在立法時進行相應的觀念更新，以新型的生態文明觀指導立法，在思想意識上從過去的“征服自然”理念向“人與自然和諧相處”的理念轉變；從過去的以過度消耗資源、破壞環境為代價的增長模式，向增強可持續發展能力、實現經濟社會又好又快發展的模式轉變；從過去的把增長簡單地等同于發展的理念向以人的全面發展為核心的發展理念轉變。生態文明的提出，使環境立法更加重視源頭治理與預防性立法理念的應用。

法制建設首先要在理念上實現“綠色轉型”，打破傳統的單線條的經濟發展觀，強調在環境的承載力以內發展經濟，在努力協調經濟、社會、生態三者可持續發展的同時，優先考慮對生態環境可持續發展的促進，改變以往重經濟領域立法、輕生態保護立法的傾向，加大力度、更加重視制定和完善合理開發自然資源、保護生態環境、防治環境污染和破壞等方面的法規，為建設一個能永續提供自然資源、生態系統良性循環的優美自然環境提供制度依據；強調人的環境權利和環境義務的統一，通過立法既確認人們的環境權利又規定人們的環境義務，并設定法律責任，從而為防止人們追求最大利益而濫用資源、破壞環境的行為提供制度屏障；強調進一步強化立法的生態化，在加強生態和環境保護有關立法的同時，將生態文明理念貫徹到區域規劃、產業發展、市場體系、政府創新和社會民生等方面的立法中，為建立生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路提供制度保障。

（三）豐富生態文明法制體系建設的新內容

生態文明建設立法應著重圍繞優化國土空間開發格局、構建主體功能明確的區域發展體系，推進經濟發展方式轉變、構建綠色發展的生態經濟體系，全面促進資源節約、構建可持續的資源支撐體系，強化生態建設與保護、構建生態安全的保障體系，加強環境綜合整治、構建宜居宜業的生態人居體系，大力培育生態文化、構建全民參與的社會行動體系等“六大體系”建設，加強相關立法，為全面推進生態文明建設提供法制保障。

生態文明建設是一個綜合性問題，是一項長期而艱巨的系統工程，需要政府各部門和社會各領域共同參與，協調完成，在多個領域內推行綜合執法。公民權利的強化將增強對法律實施的監督。公民擁有了生態環境權后，一旦遭受實質損害，就有權提起訴訟，這將為公眾參與提供堅實的權利基礎和廣闊的維權通道，擴大公眾參與的積極性，促進生態文明的發展。此外，生態文明建設立法還應增加保障實體權利實現的程序立法。當前，環保民間組織是環境保護的一支重要力量，但在相關訴訟中卻很難發揮應有的作用。應該在相關立法中增加公益訴訟的規定，適當開放生態環境公益訴訟門檻，當具有法定職責的行政機關不依法履行職責時，任何單位和個人均可以自己的名義向法院提起行政訴訟，從而增強政府的環保責任意識，更好地發揮民間組織與個人在維護公眾環境權益及推動環境公益訴訟制度方面的重要作用。

從立法上進一步完善和確認生態環境補償和法律援助制度。從立法上健全政績考核制度，把生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，不以GDP增長論英雄，將領導干部生態文明建設實績作為評價干部政績、考核、獎懲和晉升的重要依據之一。建立嚴格的責任追究制度，嚴懲環境違法行為。對破壞生態文明行為實行“零容忍”，大幅提高違法成本，讓法規制度硬起來。

（四）建立生態文明法制體系建設的新模式

生態文明法制體系建設不是依靠某個單一的行政部門立法，或者由單一的人大立法工作機構就可以完成的。以部門立法為主導的立法模式不可避免地會涉及到部門利益的訴求，各部門之間的利益博弈將會使立法最終的目標實現不是以解決問題為導向，而是部門利益的擴張。建設生態文明法制體系，一要建立“人大主導型”立法體制。在立法選項、起草、審議、修改和立法評估等各個環節建立相關制度，保證人大在生態文明法制體系建設中的決策主導作用。二要加強地區之間生態環境立法的協調和配合。從生態環境的整體性出發，尊重生態保護的客觀規律，超越地區部門或行業局限，根據各生態區的情況制定整體規劃，對涉及到不同行政區劃的特殊環境區域，各省區市可以聯合起來共同制定專門的區域性法規，給予綜合保護，有效解決跨界環境污染問題。

（五）完善生態文明法制體系建設的新方式

在現代民主法治國家中，合法之法產生于以商談原則為基礎的民主立法程序。由于生態環境具有公共物品的性質，因此與生態環境相關的法律帶有超越私法領域的公共性立法的性質，公眾參與是保證其公共性最重要的方式，特別是生態文明領域立法多是規范公眾普遍關注、反映強烈的問題，是在矛盾的焦點上“砍一刀”，這就要求在立法工作中加強協商環節，更加細化和明確公眾參與環境保護的權利和義務，為公眾參與生態環境保護建設以及重大決策提供具體的實質規定和可操作的程序性規定，引導和促進公眾積極介入和參與環境保護。在法規草案起草環節，就要充分利用大眾傳媒，廣泛征求公民的意見和建議。通過問卷調查，召開座談會、專題討論會、立法聽證會等，廣泛征求意見，盡力使各階層的利益和要求在立法中都能得到體現和協調。要把提高協商主體的廣泛性和平等性、擴大公眾有效參與的深度與廣度，作為科學立法、民主立法的著力點。公民深度參與立法協商，使老百姓不再只是法律的接受者，而且還是法律制定的參與者，使老百姓所接受的法律不再是國家強加的，而是自己所同意的法律，使法規取得公民發自內心的真切認同，促進法規的有效實施。

創新審議形式，通過聯組會議促進委員審議法規的良性溝通。讓委員在信息充分、機會平等的條件下，就法規內容展開討論、辯駁，加強互動、溝通、交流，把問題議深議透，直至找出符合實際的制度設計。只有這樣，才能使生態立法對各種利益關系的協調更為理性、科學，才會有真正的“大多數人的意志”的法律法規產生。

總之，探索建設生態文明法制體系，要用新的理念進一步深化對環境保護的認識，用新的內容推動環境保護取得更大的實際成效，用新的模式保障環境保護的持續推進，用新的方式謀劃環境保護的未來，建立完善與我國基本國情相適應的、高效完備、全民參與的生態文明法制體系。

（作者單位：中國國際工程咨詢公司）