公路行業資金內部控制研究
——基于新預算法視角

陜西省公路局資金管理處　　雷增弟　　西安工程大學管理學院　　王小紅

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公路行業資金內部控制研究
——基于新預算法視角

陜西省公路局資金管理處雷增弟西安工程大學管理學院王小紅

摘要：資金作為公路行業各項經濟活動的重要保障，主要包括公路建設、養護和管理資金，其具有控制風險高以及流動性強等特性。本文在研究公路行業資金內部控制內容和業務流程的基礎上，分析了公路行業資金內部控制的主要內容，即預算資金、經營收支資金和專項資金，探討了三項資金內部控制中存在的問題，而后針對新預算法對公路行業資金內部控制的影響，從加強公路行業資金內部控制的預算收入的管理、公路行業資金內部控制的預算支出的管理、資金審計的風險控制點的描述和資金審計風險控制的指標體系的構建四個方面，提出加強公路行業資金內部控制的措施。

關鍵詞：公路行業資金內部控制新預算法

資金是公路行業各項經濟活動的重要保障，其主要包括公路建設、養護和管理資金，具有控制風險高以及流動性強等特性，所以研究公路行業資金內部控制，加強資金的管理工作，對保證公路行業資金的安全、提高資金的使用效率、促進養建管事業的順利進行都有著十分重要的意義。而我國新預算法于2014年8月31日正式公布，預示的新的預算管理體制的重大改革正式開始。因新預算法剛剛頒布，國內外關于新預算法對公路行業資金內部控制影響研究目前還暫屬空白。公路行業作為國家重點關注的行業，其未來的資金內部控制方面必然會受到這次新預算法管理的影響。因此，研究新預算法對公路行業資金內部控制的影響，加強資金的管理工作，對保證公路行業資金的安全、提高資金的使用效率、促進養建管事業的順利進行都有著十分重要的意義。

一、公路行業資金內部控制內容及各環節業務流程

公路行業其主要管理機構為事業單位，從事干線公路養護管理、路網改造、路政執法、監管農村公路的養建管理等工作，不以盈利為目的，承擔一定的社會管理職能和責任，同時內部組織機構有其自身特點，業務涉及范圍較廣，資金活動頻繁，監管較為困難。因此，根據公路行業的特點，可以總結出公路行業資金管理主要包括預算資金、經營收支資金、專項資金等三個方面。

（一）預算資金內部控制主要內容及業務流程

（1）預算資金內部控制的主要內容。

第一，建立全面預算管理體系。財務部門通過建立預算管理體系明確預算編制、審批、執行、分析、考核等各部門各環節的職責任務、工作程序和具體要求。

第二，制定預算管理辦法。通過制定單位預算管理辦法規范每年度經費支出的人均額度和總額，特別是招待費、辦公費、會議費、水電費等控制標準，規范各項支出的范圍和審批流程。

（2）業務流程。預算資金的來源主要有三個渠道：一是上級機關預算安排撥入；二是同級財政預算安排撥入；三是機關自我籌集資金收入。機關經費支付流程如圖1所示：

圖1　機關經費支付流程

（二）經營收支內部控制主要內容及業務流程

（1）經營收支內部控制主要內容。

第一，經營收入：是指公路養護事業單位在專業業務活動及輔助活動之外開展非獨立核算經營活動取得的收入。經營收入分為主營經營收入、其他經營收入，主要核算對外承建工程、對外銷售商品物資或對外提供勞務、機械作業和機械租賃等所取得的收入。

公路行業在收入要素核算項目上幾乎與事業單位收入無差異，除受兩則，即事業單位會計準則和事業單位財務規則的制約外，還要執行事業單位會計制度的規定。但在具體的內容上還要體現公路行業的特殊性。

公路行業會計核算一般采用收付實現制，但適合采用權責發生制的經營性收支業務及其他業務核算應采用權責發生制，其經營收入可以在提供勞務或發出商品時，同時收取收訖價款或取得收取價款的憑據時予以確認；對于長期項目的收入，應當根據年度完成進度予以合理確認；應該明確的是公路行業的經營活動并非都要進行成本核算的，有些只須核算經營收支，凡不實行內部成本核算的項目，該項目所發生的全部費用，直接列入該項目的“經營支出”。

第二，經營支出：是指公路養護事業單位在專業業務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動發生的支出，包括人員支出、日常公用支出、對個人和家庭補助支出、固定資產購建和大修理支出等，各項經營支出的內容比照事業支出。

公路行業經營支出主要包括在專業業務及其輔助活動之外的對外承建工程、開展有償服務及銷售產品等業務發生的支出。公路行業存在工程類經營業務和產品（商品、勞務）類經營業務，與一般事業單位經營業務不完全相同。

《公路行業會計核算辦法》對公路行業經營支出有關成本項目管理應區分兩類設置管理：承包工程經營支出，比照工程成本項目設置方式可設置人工費、材料費、機械使用費、其他直接費、間接費用；非承包工程經營支出，見《公路行業會計核算辦法》“經營支出”科目使用說明。可比照《國家預算收支科目》規定的事業支出“款”、“項”、“目”級科目設置。設基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費、社會保障費、公務費、設備購置費、修繕費、業務費、招待費、其他費。這樣既可與一般事業單位經營支出項目區分保持一致，便于“經營支出明細表”對外編報以及與一般事業單位這方面的報表銜接；又可方便工程成本明細核算、比較分析及披露的需要。

（2）業務流程。經濟合同管理流程如圖2所示。

（三）專項資金內部控制內容及業務流程

（1）專項資金內部控制內容。公路管理部門的專項資金，是國家或有關部門或上級部門撥付給公路管理局的具有專門指定用途或特殊用途的資金。這種資金都會要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。目前公路行業對專項資金的管理尚未建立明確的制度或辦法。近年來，隨著公路行業和信息化技術的發展，必然要求公路行業在專項資金的管理上要實現信息化，這必然會增加信息化的費用。這樣對未來公路行業專項資金的預算管理更具重要性。

（2）業務流程。專項資金通過立項申請、立項評審、簽訂合同、支付經費和收款回單等流程后，進而主要需要控制專項資金的報銷流程。專項資金的報銷流程如圖3所示：

二、公路行業資金內部控制存在的問題

圖2　經濟合同管理流程

圖3　專項資金報銷流程

（一）預算資金內部控制現狀及存在問題近年來，陜西省公路行業在內控制度建設方面做了大量工作，特別是資金管理方面，為了適應公共財政體制深化改革和行業改革發展的要求，2014年4月制定了《陜西省公路養護事業單位財務管理辦法》和《陜西省公路養護事業單位會計核算辦法》，為進一步加強資金管理，提高資金使用效益提供了制度保障。但是與行業快速發展的需求相比，內部控制意識較弱，審計監督嚴重滯后，尚未建立有效的機關資金內部審計檢查、評價、監督機制。目前機關內部雖然初步建立了預算控制流程，但在實際執行中還普遍存在著各環節銜接度較差的現象。主要表現在以下幾點：

（1）內部控制制度不夠完善。資金審批權限、審批程序、審批人員的責任規定不夠明細；資產管理制度不夠詳細，資產更新使用年限不明確，資產購置隨意性大，資產不定期清查，損毀不及時處理，造成資產帳實不符；未建立嚴格的預算控制制度；部分費用開支定額標準不夠明確，開支隨意性大；尚未建立規范的內部審計制度。出現問題不能及時發現，及時糾正處理。

（2）預算編制內容不夠明細。預算編制方法單一、預算編制內容不夠明細。

（3）預算執行不力。部分單位沒有按有關規定進行處理，清理結算等，導致不能及時掌握預算執行情況；預算執行效率不高，或者執行進度與時間進度不匹配，影響資金的使用質量，不能充分發揮資金的效用。

（4）預算監督不力。單位內部缺少對預算進行全過程、全方位監管的機構。有些雖然設立了相應部門，但其對于整個預算過程的檢查頻率和深度不能與機關預算管理的要求相適應，檢查方式多為專項檢查，缺乏系統、動態、連續的監督管理。

（5）預算考評不夠科學。機關預算考核意識相對薄弱，考核指標不明確，資源利用效率低。由于沒有實行預算執行的激勵機制和責任追究機制，沒有將預算執行情況與員工的績效掛鉤，預算執行缺乏應有的約束力，預算執行過程中資金使用效率低，浪費現象嚴重。此外，盡管在內部建立有預算制度，同時也編制了不同類型的預算，但預算在實際中并沒有完全得到很好的執行，預算指標被突破的現象時有發生。

（二）經營收支資金內部控制存在的問題目前公路行業在《陜西省公路養護事業單位財務管理辦法》和《陜西省公路養護事業單位會計核算辦法》中對經營收支財務管理和會計核算有具體的要求，為經營收支內部控制提供了制度保障，但由于缺少系統的審計評價指標，資金審計對風險控制也存在滯后和預警作用發揮不力的問題。

（三）專項資金內部控制存在的問題目前公路行業對專項資金的管理尚未建立明確的制度或辦法，專項資金的費用由各部門按規定編制申請立項，經上級單位審批后組織實施，按照合同要求撥付資金。由于以前專項資金量相對較少，資金審計也未涉及這部分內容。近年來隨著事業單位不斷加強預算管理及信息化建設步伐的加快，專項資金中特別是信息化費用大幅度增加，因此建立專項資金風險控制體系十分必要。

三、新預算法對公路行業資金內部控制的影響

（一）新預算法對公路行業資金內部控制的有利影響新預算法直接觸動的是中央和地方的利益，也就是說隨著新預算法在2015年的實施，將對公路行業資金內部控制帶來重要的影響。

（1）對公路行業資金預算收入管理規范化影響。新預算法實施后，將對公路行業每項資金的預算收入產生很大影響，要求預算收入的列示更加明細化和規劃化。以陜西省交通運輸廳2011-2013年預算收入資金為例，陜西省交通運輸廳2011年收入預算141億元，2012年收入預算為171億元（其中：廳機關289382.94萬元，所屬5個事業單位1415987.90萬元）；2013年收入預算為145億元（其中：廳機關2774.03萬元，所屬6個廳屬單位1446142.11萬元）。相比上年預算收入1705370.84萬元減少256454.70萬元。從上面可以看出，每年的預算收入不夠明細化，而且新預算法實施之后，將會使得公路行業資金預算必須經過人大審核后才能對外進行公開，充分規范公路行業的資金預算管理。

（2）對公路行業資金預算支出管理規范化影響。對于公路行業的機關資金、經營收支資金和專項資金三個方面，新預算要求所有的支出應該列出至少三級明細，而且針對公路建設項目資金和專項資金更加要求必須實行嚴格的專款專用的原則，不得改變資金的原有用途，若改變資金用途則嚴格按照國際標準的降級、撤職、開除和刑事處分來進行處罰。在以往的預算中，均沒有執行很好的預算編制、預算執行、預算考評等制度，導致資金預算管理從剛開始就不夠科學。仍然以陜西省交通廳為例，2012-2013年資金預算支出如表1所示。

表1　2012-2013年資金預算支出表　　單位：萬元

從表1可以看出，雖然支出項目按照對公路事業單位的要求進行了列示，但是未來新預算法實施后，對于其資金預算支出的具體項目支出，必須加以詳細說明。

（二）新預算法對公路行業資金內部控制的限制性影響

（1）對公路行業預算外資金管理的影響。新預算法將嚴格限制公路類的國有企業對預算外資金的管理，要求公路行業的所有預算外資金收入全部納入預算當中，而不能游離在預算之外。公路行業中可能涉及的土地轉讓費用、國有資本運營收益和超限檢測的事業型收費必須列入預算，不得預留在公路行業當中，避免發生腐敗現象和形成小金庫現象。通過前面分析公路行業三項資金內部控制中存在的問題，不難看出，無論是對機關資金的資金預算、經營收支資金預算，還是專項資金的預算都需要進行科學的預算前的論證、嚴格的預算執行過程和科學的預算監督過程。新預算法給公路行業帶來的限制性影響中，其中不得不體現在外部監督上面。新預算法將影響所有的公路行業的預算收入和預算支出，必須接受上級對下級的監督和社會各界對其的外部監督，這樣才能保證公路行業所有的預算資金（包括預算外資金）都能為我國公路建設發揮重大的作用。

（2）對公路行業預算資金使用的影響。新預算法要求公路行業的每一筆預算支出必須經過合理的論證，尤其堅持專款專用的原則進行使用。也就是說原預算中申請支出在A項目上，不得轉移支付其他項目支出。而且新預算法要求對預算內資金的使用需要責任人簽字確認即可，但是對預算外資金必須集體決策，對超過預算的資金（即從未預算過的資金）支出將嚴格限制使用。新預算法將對除中央政府和地方政府支出影響外，還會對影響公路行業的每項支出設置嚴格的標準。將來對公路行業中的如其他支出項目，要求必須列示出三級以上的明細，以明確是機關資金支出、經營資金支出還是專項資金支出，而且針對專項資金必須單獨設賬、單獨核算和單獨報賬。從而充分保障公路行業的資金使用的科學性和規范性。構建科學完備的資金管理體系，才能堵塞漏洞，消除隱患，最有效的促進資金健康運行，實現管理目標，保證可持續發展。

四、公路行業資金內部控制完善措施

（一）加強公路行業資金內部控制預算收入的管理 由于公路行業的資金預算收入受到新預算法的重要影響，預算收入需要細化。因此，對于機關資金、經營收支資金和專項資金必須嚴格制定詳細的預算收入計劃，未來公路行業的資金收入預算與其他事業單位一樣，必須經過人大的審議通過后才能夠執行。這也充分符合了國家新預算法的要求，達到資金預算的全面性和透明性。

（二）加強公路行業資金內部控制預算支出的管理公路行業的資金內部控制中資金的預算支出是非常重要的一個方面。以往出現的公路行業資金支出沒有按照原定用途執行的問題。新的預算法頒布之后，對公路行業資金預算支出的內部控制提出了新的要求。對于資金的預算支出必須將支出更加明晰化和具體化，關于每一項支出必須列明未來將如何具體支出，在將來的支出中絕不允許隨意改變資金預算支出的用途，必須分別按照機關資金、經營收支資金和專項資金等三個方面分別予以支出。若沒有按照規定用途進行支出的，將嚴格按照降級、撤職、開除和刑事處罰四級標準進行處罰，這樣是為了充分保證新預算法的權威性。

（三）加強公路行業資金審計風險控制點的描述若要加強資金內部控制，則需要加強對資金審計的風險控制點的查找工作。只有找到每項資金活動的風險控制點，才有助于準確的加強對公路行業的資金審計風險控制。如機關資金的風險控制各關鍵點的分析及建議：預算編制風險點風險重要性水平較高，因此，建議預算管理部門重點審核上報預算部門預算編制的依據，減少無依據預算支出，節約財政支出；重點審核預算資金使用的內容，杜絕亂花錢、多花錢。預算資金支出審批流程的審核和預算的執行的風險重要性水平為中，建議預算執行時，財務部門應當審核資金支付流程是否合法合規，避免出現先支付后補流程的現象；資金支付時，審核手續是否齊全，是否上報預算，支出時間、支出內容是否與預算一致；審核資金支付金額是否超出預算，超出部分應分情況處理，若確定為預算外資金的，則應該通過單位集體決策決定；若屬于未預算資金的，則應該考慮嚴格控制處理。此外，還應該及時補辦相關手續。關于經營收支資金與專項資金風險控制點的查找，一方面結合前面的機關資金控制內容，另一方面結合該環節的內部控制業務流程。只有準確的找到資金審計的風險控制點，才能有效的做好公路行業的資金內部控制工作。

（四）加強公路行業資金審計風險控制指標體系的構建為了加強公路行業資金內部控制，有必要加強資金審計風險的指標體系的構建。需要根據不同方面構建不同的資金審計風險指標體系。如機關資金內部控制方面應該從資金制度建設、資金預算控制、資金預算完成結果三個一級指標進行控制；而經營收支資金方面應該從經營收入情況、經營支出情況、經濟合同管理三個一級指標進行控制；專項資金方面應該從制度合規性和執行有效性兩個一級指標進行控制。同時，可以在此基礎上設置二級指標和三級指標進行詳細的內部控制指標的設計。這為未來公路行業加強資金內部控制提供了可靠保證。當然，公路行業資金風險控制的指標體系的構建還得建立在對其資金審計風險點的查找基礎上，只有很好的找準公路行業資金審計風險控制點，才能夠更加科學的設計資金審計風險控制的指標體系。這樣才能更加科學的保證公路行業資金內部控制的有效進行。

參考文獻：

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（編輯 劉 姍）