滇中地區一體化經濟發展研究
——以法律協調為例

昆明理工大學法學院 張桐 丁國峰

滇中地區一體化經濟發展研究
——以法律協調為例

昆明理工大學法學院 張桐 丁國峰

滇中城市群一體化發展的法律協調是建立在一定的經濟、政治、法律和現實基礎之上的，然而其法律協調機制并不樂觀：缺乏明確的法律制度，現行協議多為整體框架協議，合作協議并非四方主體共同簽署，缺乏糾紛解決機制和責任追究機制。滇中城市群一體化發展的法律協調措施應從“平等協商”原則出發，構建法律協調機制的具體步驟為編制滇中城市群行政規劃，簽訂“行政合作協議”，進行行政協調（主要是區域行政協議）。

區域一體化 滇中城市群 法律 協調

經濟全球化和區域經濟一體化是未來世界經濟走向的基本趨勢，我國區域經濟一體化伴隨經濟蓬勃發展而興起，如長三角、珠三角、京津冀等。城市群經濟一體化發展的法律協調機制是“整合區域優勢互補、實現區域協調、社會和諧，實現區域經濟一體化”的重要途徑。

1　滇中城市群一體化發展法律協調的邏輯起點

滇中城市群經濟協調發展的法律保障措施的建立及其機制創新，具有其邏輯基礎，具體表現如下。

1.1滇中城市群區域經濟一體化發展

《滇中城市群規劃》（以下簡稱《規劃》）劃定的“滇中城市群”范圍，包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個行政轄區，總規劃面積9.6萬平方公里。滇中城市群以占全省37.4%的人口，實現了占全省59.5%的GDP總量，2007年城鎮化水平為36%左右，已成為云南經濟核心區。

滇中城市群區域經濟一體化是指，昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個行政區劃“按照自然地域經濟內在聯系、商品流向、民族文化傳統以及社會發展需要而形成為區域經濟的聯合體”。根據《規劃》，云南省人民政府為滇中城市群發展“交通、電力設施、排水設施……產業集聚、城鎮發展”等具體事務作了協調發展的一體化規劃，其目標是將滇中四個行政區劃建成“帶動云南發展的核心區域，發揮滇中在交通樞紐方面的優勢與特色，通過推進滇中城市群區域一體化建設，成為中國西部具有較大競爭力和影響力的特色城市群”。

1.2原有行政區劃不變

滇中城市群所包括的四個地級市或自治州都有自身的行政區劃范圍和利益優勢，其政府是每個區域內利益代表或主體。“在法治前提下，這種行政區劃和利益主體，不能任意改變。并且，從發展趨勢上看，這種行政區劃和主體，不是走向模糊，而是將進一步明晰。”滇中城市群經濟一體化發展是以“不改變原行政區劃”為前提，這是法制協調的現實基礎。

1.3統一法制與區域立法的共存

在現行的立法體制下我國省級行政區域、省會城市、設區的市和民族區域自治地區都有根據自身需要制定規章的地方立法權，作為統一法制的補充。統一法制和區域立法的共存，是滇中城市群協調發展的法律保障基礎。現存法制的多樣化和特殊化使法律協調保障更具有意義，通過法律制度建設來保障滇中城市群進一步克服產業趨同性、實現資源優化互補，促進共同發展和繁榮。

1.4民族區域自治的存在

滇中城市群四市（州）中，楚雄是彝族自治州，是民族區域自治地區。《憲法》第115條規定，地方政府“依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策”。《憲法》第116條規定，“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”因此，憲法賦予了民族區域自治地區一定的自治權和立法權，且賦予的權力較大，涉及與“縱向的上級政府關系”和橫向的“同級政府關系”，主要包括以下權力：民族區域立法權、一定的自治權、自主規劃權。總之，在存有民族自治區域的滇中城市群協調發展實現一體化戰略當中，當上級政府“行政命令”式的政策不能大行其道時，以“自愿參與、平等協商、相互獨立”為原則的區域法律協調保障機制為其區域一體化發展提供了合作平臺。

2　滇中城市群一體化發展的法律協調存在的問題

第一，尚處在整體規劃階段。《滇中城市群規劃》趨向于整體、大范圍、全領域，省政府以高屋建瓴的姿態規劃整個滇中城市群未來的發展，是一種綱領性、宣言性的規劃，具體的各部門和各領域還沒有具體規劃，它提出“交通、電力設施、排水設施、通信設施……城鎮發展”等方面作了一體化規劃，只是一種對未來發展的構想。具體到各行業和各部門之間如何實現一體化發展和建設，四市（州）政府如何協調發展，并沒有明確的法律制度予以協調。

第二，多為整體框架協議，具體落實困難。四市（州）之間的合作框架協議是具體的、輪廓性的構想，并未具體到各個生產、生活領域。四市（州）政府雖然簽訂了“合作框架協議”——昆玉、昆楚、昆曲合作框架協議，但在具體實務部門之間的協調和合作方面，還應建立具體操作性的協議，才能真正從制度上引導滇中城市群實現協調發展的一體化目標。

第三，行政協議都是兩兩分別簽署，并非共同簽署。四市（州）的合作協議是由《昆楚一體化框架協議》、《昆玉一體化框架協議》、《昆曲一體化框架協議》分別構成，不是由四市（州）政府四方經過平等協商共同簽訂的一份《滇中城市群一體化框架協議》。此種做法不僅浪費了行政資源，且合作效果欠佳，實質上是與滇中城市群協調發展的一體化目標相悖的。

3　滇中城市群一體化發展法律協調機制的構建

3.1設計總體的法律協調思路

構建滇中城市群一體化發展的法律協調機制的總體思路是：政府必須提供有效的制度供給，必須有法治保障和穩定的法制環境，規范政策、完善法律法規，保障城市群一體化發展政策的有效實施，先行編制滇中城市群行政規劃，而后以簽訂《行政合作協議》的方式行政協調。

滇中城市群一體化協調發展的法律協調制度要確定“平等協商”原則，以平等作為法制保障的主要精神，以協商作為解決各種糾紛的重要手段。滇中城市群中的楚雄州屬于民族自治區域，甚至可根據憲法和法律制定一套完全與云南省地方立法不同的規章體系，省政府的行政協調也存在一定的困難。因此，需要滇中城市群四個城市以“平等、共贏”的協調原則，訂立行政合作協議，解決經濟一體化協調發展中的各種糾紛。

3.2編制合理的行政規劃

3.2.1規劃權：依據法定

首先，應明確《規劃》的制定主體是云南省人民政府。《規劃》由云南省人民政府批準，才能成為具有法律效力的規范性文件。其次，云南省人民政府具有規劃權。從《規劃》制定主體的實質要件和形式要件來看，“實質要件”表現為特定的行政規劃權，形式要件“是以誰的名義發布或簽署的”。根據《憲法》第89條，云南省人民政府在整個云南的行政區劃范圍內具有法定的行政管轄權，享有編制適用于整個云南行政區劃的規劃制定權，而云南省住建廳沒有這種規劃制定權。省級政府職能部門也可根據“職權范圍”制定本行政區域內某一領域的規劃，其前提必須要有實定法上的依據，并符合合法程序原則。

3.2.2規劃主體：應多元化

云南省政府及其職能部門是滇中城市群協調發展實現一體化戰略規劃的合法主體。上級政府在制定區域行政規劃時，應多聽取區域內地方政府的利益訴求，甚至可讓區域地方政府參與行政規劃編制。“區域地方政府聯合編制”、“區域地方政府的職能部門聯合編制”兩種方式，更能發揮地方政府及其職能部門的積極性和主動性。

3.2.3規劃程序：注重政府協作和公眾參與

《規劃》涉及“滇中城市群”區域內多個主體的規劃問題，與一般行政規劃的單個政府主體不同，存在“多個主體”和“多對關系”，因此，在制定城市群發展規劃時應該注重規劃程序，體現程序的公正性。應注重地方政府參與到規劃編制中，激發政府參與的積極性并且形成定制。最主要的是通過立法確保公眾參與行政規劃的權利得以實現，并強力保障公眾參與的程度、程序和效率獲得提升，避免政府單方面的決定，減少行政裁量權。

3.2.4規劃實施和糾紛解決：應注重協商

對《滇中城市群規劃》這樣“縱向規劃”的實施，只需上級政府即云南省政府不時地運用強制拘束力手段推動規劃實施，解決糾紛和矛盾，但應更將其視作為“橫向規劃”，上級政府不要過多介入區域規劃制定，只需通過“審批機制”在大方向上把握規劃制定。這種橫向規劃不論在實施過程中還是在糾紛解決過程中，亦需要地方政府之間的“協商”。

在橫向規劃中，行政規劃的制定與實施主體是平等的，不存在行政上的“隸屬關系”，不能以“命令、服從”的模式去推動規劃實施。因此，協商與協調機制應貫穿于區域行政規劃制定與實施的全過程，甚至是糾紛解決過程。協商模式的缺點是，商談期間可能較長，但一旦協商成功將事半功倍，與“歐盟模式”、WTO談判一致，是當前解決城市群發展中各類糾紛的主要方式。

3.3進行必要的行政協調

3.3.1城市群行政協議的締結：多層級行政機關參與

城市群行政協議的締約平臺可分三個層次：第一層次，四市（州）行政首長聯席會議，主要是確定一體化合作領域、落實一體化政策、訂立行政協議；第二層次，四市（州）政府職能部門協調會，主要是具體落實行政協議；第三層次，民族自治縣與非民族自治縣的協調會，主要是解決民族自治特殊性與區域經濟協調發展的一體化問題。各層次的與會代表，不論是上級政府還是下級政府，都需以平等、協商方式討論區域協調發展的一體化問題，任何當事方不得凌駕于他方之上。在滇中城市群協調發展的一體化建設中，四市（州）及其職能部門、省級政府及其職能部門享有參與行政協議的締結權。

3.3.2區域行政協議的批準：共同的上級部門批準

城市群內各主體之間以平等協商方式訂立的行政協議，需要共同的上級部門批準。借鑒目前《立法法》關于地方政府規章制定權的審查方式，分為“直接批準”和“協議的備案制度”兩種。上級行政機關審查城市群發展協議，是否予以批準，應從以下幾個方面展開：發展協議是否有助于推進城市群經濟協調發展的一體化這個總目標；協議中所涉及的經濟法律關系是否是在城市群各地方政府職權范圍內；是否損害其他地區（非區域成員）的合法權益；是否會結成聯盟從而損害上級政府的權力等。

3.3.3城市群發展協議的履行：明確履行機構

首先，明確城市群發展協議對締約機關的拘束力。城市群發展協議的拘束力主要是對締約機關、城市群內其他機關和行政相對人的法律效力。滇中城市群發展協議由各個成員的合意達成，不具有強制力，這會給該發展協議的履行大打折扣。因此，在該協議締結時，應約定締約機關必須履行，發展協調協議一旦形成，就具有確定力、公定力和執行力，城市群范圍內的所有行政主體、公民、法人和其他組織都應遵守。

其次，明確協議的履行機構。行政協議以其能如約履行為最低要求，為了保證協議的順利履行，應當由各個成員共同建立一個獨立的管理機構，囊括“分管某一領域的副市（州）長，具體職能部門的行政首長”等，組成行政首長聯席會議，形成“緊急召集制度”和“定期會晤機制”。

［1］云南省住建廳.滇中城市群規劃修改（2009-2030年）（公示稿）［EB/OL］.http：//bbs.clzg.cn/thread- 303536-1-1. html，2015-10-12.

［2］葉必豐.長三角經濟一體化背景下的法制協調［J］.上海交通大學學報：哲學社會科學版，2004（6）.

［3］丁國峰.“泛珠三角”區域經濟協調發展的法律保障機制［J］.昆明理工大學學報：社會科學版，2015（5）.

F127

A

2096-0298（2016）08（b）-113-02

張桐（1993-），女，黑龍江省綏化人，2014級經濟法學碩士研究生；丁國峰（1980-），男，湖北英山人，法學博士，昆明理工大學法學院副教授。