黃南州公共服務相關法律問題調研報告

王奕

[摘要]目前，國內針對公共服務問題的研究大都從公共管理或者政府建設等方面開展，從法律視角出發并且針對民族地區所進行的研究仍是空白。筆者認為，法律是公共服務體系平穩運行的保障，而民族地區的公共服務法律體系建設現狀堪憂。本文以青海省黃南州為例，從公共教育、公共衛生、政府責任方面分析民族地區公共服務法律體系存在的問題，并針對民族地區的公共服務法律體系發展提出相應的建議。

[關鍵詞]公共服務；教育；社會保障；法律

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）08-0070-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.032[本刊網址]http：//www.hbxb.net

黃南藏族自治州位于青海省東南部，黃南州常住人口中，漢族人口為15617人，占6.08%；各少數民族人口為241099人，占93.92%。選擇黃南州作為青海民族地區的調研地點，有其典型性，根據筆者調研情況總結出以下幾點問題：

一、相關立法滯后

黃南州常住人口為256716人，其中貧困人口高達7.19萬人次，近全州人口的三分之一，但在調研過程中發現，關于社會保障方面的立法仍是空白，尤其事關農牧民切身利益的醫療等方面的相關立法缺失。社會保障主要包括社會保險、社會救濟和社會福利三個方面，黃南州目前關于社會保障依據的法律目前全部來自國務院文件或青海省頒布實施的辦法、條例等。如：《社會保險費征繳暫行條例》（國務院令第259號）《青海省實施<工傷保險條例>辦法》、青海省貫徹《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的實施辦法（青政[1998]78號）；在這些文件中更有1998年、2004年頒布實施的法律法規，陳舊的立法顯然不能同當前的社會發展相適應。并且，在諸多依據的法律文件中，大都注重城鎮人口的生活保障，而占州人口大多數的農牧民的生活保障鮮有法律依據，導致農牧民在遇到相關問題時，得不到相應的法律救助，無法可依。

二、相關法律實施效果差

以農村合作醫療為例，在調研的幾個村子中發現，農村合作醫療是一種強制性規定，每家每戶只要符合參保標準，必須參加農村合作醫療，而且參保標準統一按照國家相關法律實施，所有的村民實施標準相同。根據對村干部了解情況，村干部反映，州政府在農民參加農村合作醫療保險問題上明確規定，無論采取何種辦法必須將本村參保覆蓋率達到98%以上。這就導致這樣一種自愿參加的合作醫療模式由于和政績掛鉤成為一種強制模式。并且，該地區由于經濟發展相對落后，貧困人口較多，如果按照國家統一標準實施參保，對于很多村戶來說是一種負擔。

三、相關法律針對性差

在黃南州調研過程中發現，僅有與教育相關的法規條例為《黃南藏族自治州自治條例》中第六章中關于自治州教育科學文化衛生體育事業的相關規定。例如：第六章第四十九條自治州的自治機關根據國家的教育方針，依照法律規定，制定本州的教育規劃，決定各級各類學校的設置、學制、辦學形式以及教學內容、教學用語和招生辦法。本條例中雖規定不同民族地區的教育應區分對待，但規定過于籠統，沒有制定具體的實施細則。據調研了解到，本地區有很多民間辦學，根據不同民族、宗教信仰開設的辦學機構。該地區為民族聚居地區，少數民族雜居，不同民族的文化、宗教信仰等因素直接影響該地區的教育狀況，如不尊重不同民族之間的文化，針對不同民族的習慣、信仰發展教育事業，勢必引發由于文化差異帶來的社會動蕩。

四、政府怠于履行職責

在調研過程中發現，政府在執行公共服務的相關法律制度的過程中，出現了怠于履行職責的現象，主要表現為怠于履行提供公共服務的基本職責。有效提供公共服務是政府的主要職責。在目前國家鼓勵政府購買公共服務的政策下，地方政府雖然在某些領域實施了這樣一種模式，但有些政府在公共服務的某些領域還權于社會和市場的過程當中，并沒有積極地履行其職責，而是以政府轉型的名義，將原本屬于政府的公共服務以市場化的方式，簡單地將政府管理的公共事業推向了市場，或者放任自流，不管不顧。在基本公共服務的相關領域，包括就業、教育、醫療、社會保障等方面，政府怠于履行職責，造成有些地方政府變為“收費政府”、“吃飯財政”。

調研中發現的問題雖有其典型性，在青海民族地區，多民族分布較廣，公共服務涉及的領域也較為廣泛，針對一個地區的調查研究可能不具有較強的代表性，但具體發現的問題還是有其一定的研究價值。因此，針對上述發現的問題，特提出以下建議：

（一）完善公共服務相關立法

法律是社會主義各項事業平穩運行的保障。因此，各級地方政府也應積極響應，根據本地區的實際情況，綜合經濟、文化、政治、宗教等多方面因素，尤其，民族地區涉及少數民族同胞的利益，涉及宗教文化信仰的差異等因素，制定出適應本地區的相關法律。首先，轉變立法理念。在民族地區民族法、習慣法較盛行，立法機構應充分考慮本地區的民族法、習慣法，取其精華，去其糟粕，出臺鼓勵、激勵社會力量舉辦社會福利事業的法規政策。其次，提高立法層次；以當地經濟發展為基礎，出臺層次較高，涵蓋面較廣的立法，在基本公共服務所涉及的幾個重要方面著重強調，以確保立法目的實現。最后，及時更正陳舊法律法規；對于陳舊的法律法規應及時查正，出臺適應當前形勢，適應經濟發展水平和社會安定的法律法規。

（二）增強立法可操作性

民族地區立法的可操作性更為重要。首先，西部民族地區從經濟發展狀況、人文環境差異等方面，都與東部地區有很大不同，經濟發展較為落后，民族差異較大，加之宗教信仰等因素。其次，國家在考慮西部民族地區的實際情況之后，會賦予民族地區政府更大的立法權，以及一定的變通規定，在一定程度上體現國家對于民族地區的立法支持。因此，民族地區立法應權衡地區利益和國家利益的統一，不僅注重本地區立法的可操作性，更要注重國家法在民族地區的貫徹，否則國家賦予的立法權和變通權將失去意義。最后，注重立法隊伍的建設，提高立法人員素質；這種提法更多學者注重在執法方面提出，但考慮到西部地區人才短缺，法制建設相對落后，在立法方面應同樣注重這一因素。

（三）明確政府公共服務方面的職責

在涉及到民族地區社會穩定、公共安全等方面的問題，政府仍需獨當一面。在我國法治建設逐步完善的基礎上，公共服務的法治化進程就要求政府以“有限”的身份過渡，其行為必須得到規范。有所為，要求政府必須履行公共服務中的基本職責；有所不為，則要求政府通過引入市場競爭機制提高政府的服務效能。雖為有限政府，但要做到合理范圍內的有限，而不是在有所不為的范圍內放任不管。尤其在政府服務的領域中在提供基礎設施、建立公平的公共服務體制、搭建公共服務管理的制度框架等方面要做到扎實有效。此外，建立公共服務績效制度，將公共服務水平同政府績效評估掛鉤。如：2011年湖南省政府實行的《湖南省政府服務規定》中，就對政府公共服務的績效評估作出了明確的規定，規定指出，各級紀檢檢查系統將督促和配合政府有關部門積極探索建立關于政府績效的評估體系。

（四）科學推進公共服務均等化

公共服務的普遍平等享有，是每個社會成員都應享受的國家福利。民族地區的公共服務非均等化主要體現在：首先，民族地區公共服務水平不僅低于全國平均水平，更低于東部發達地區，這主要受限于民族地區的自然條件和經濟發展水平。從自然條件來看，民族地區多屬西部偏遠地區，氣候惡劣，交通不便，帶來的問題就是公共服務供給成本的增加，以及政府無法以較為平穩的方式推進公共服務的發展。從經濟發展水平來說，目前民族地區的公共服務供給財力主要來自稅收，而民族地區經濟發展水平普遍較為落后，地方財政吃緊，雖有國家政策扶持，但仍很難滿足貧困地區公共服務發展的需求。其次，城鎮居民和農牧民之間享受公共服務存在較大差距，尤以基本教育和基本醫療最為突出，城鎮居民所享受的基本公共服務要比農村居民多得多。此外，民族地區政府在公共服務的供給上多注重“物質”的供給，如教學樓的建設、醫療辦公樓等硬件設施的建設，而忽略教學質量、師資隊伍的建設。因此，在推進公共服務均等化過程中，政府應注重科學化推進，首先從法律制度上規范化、細致化；隨后注重人的能力的提升，結合當地社會力量，從而提升供給的質量；與此同時，維護民族地區的團結和穩定。只有再這樣一種循序漸進的推進中，民族地區公共服務的均等化才能得到科學的實現。