淺議我國立法前評估制度的建構

董有恒

[摘要]我國在立法評估的研究和實踐中，過多地重視立法后評估而忽視立法前評估。立法評估應該既有事前審核，又有事后完善的功能，其目的就是彌補法的滯后性和不確定性。在中國特色社會主義法制體系日漸完善的今天，立法前評估制度的建構具有重要意義。目前，學界大多是針對立法后評估進行討論研究，或者介紹國外立法評估的先進經驗。在我國構建立法前評估制度，仍然是理論研究的空白，這對當下各級立法機構進行立法前評估的實踐探索具有理論指導意義。

[關鍵詞]立法前評估；影響評估；成本效益分析

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）08-0065-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.030[本刊網址]http：//www.hbxb.net

一、立法前評估的概述

2008年，十一屆全國人大代表羅范淑芬向全國人大常委會建議，全國人大及其常委會立法可以借鑒香港的經驗，在每一部法律提交審議之前，要編制財政、社會反應和可持續發展等方面的評估。這一建議引發了社會各界對立法前評估的熱烈討論，許多地方立法機構紛紛開展了各式各樣的實踐探索。2010年，四川省政府在全省開展了立法前評估制度的探索，并在制定《四川省雷電災害防御管理規定》時由相關部門出具了成本收益報告。2011年，青島市委托青島理工大學和青島社會科學院對兩部地方規章進行立法前評估。2012年，天津市人大實施了由行政部門、專家學者和社會公眾參與的立法前評估。2013年，杭州市人大在修訂《杭州市物業管理條例》時進了立法前評估。

立法評估并不是一個陌生的概念，學者們有著較多的研究。周怡萍認為，立法前評估是指立法機構、相關部門及其他組織，在法律審議通過之前，按照一定的標準、方法和程序對法律實施后所產生的經濟影響和社會影響等方面進行的預先評估，并將評估結果作為立法決策依據的制度。不難看出，區別立法前評估與立法后評估的關鍵就是實施評估的時間--是在法律通過之前還是在法律實施之后。人們普遍認為，立法評估理所當然包含立法后評估。但是，認為立法評估就是立法后評估的觀點未免有些偏頗。中國政法大學席濤教授認為，立法前評估和立法后評估的重點不同，立法前評估應當注重立法對經濟、社會和環境的預期影響，立法后評估應當注重立法對經濟、社會和環境的實際影響。可見，立法前評估是利用各種信息分析手段對立法效果的提前估計，這樣一來就可以避免事后評估的滯后性，進而減少了立法實踐的試錯成本。

二、立法前評估制度的基本框架

（一）立法前評估的主體

2011年，青島市人大常委會設計了以立法機關為主導、以行政主管部門為基礎，引入專家評審、社會公眾參與的評估程序。2014年，全國人大在軍事設施保護法修正案的表決前評估會上邀請了全國人大代表、專家學者、軍隊代表、地方政府代表和鄉鎮街道基層工作者共同與會。從以上立法前評估的實踐來看，國內立法前評估大多采用了立法機構主導，相關部門、專家學者和社會公眾參與的評估主體模式。

立法前評估制度起源于國外，并在許多國家發展成熟。美國是最早實施立法前評估的國家。在美國，實施立法前評估的主體是管理與預算辦公室（OMB）和其下設的信息與規制事務辦公室（OIRA）。管理與預算辦公室掌管著全國的財政計劃，負責審核立法監管分析報告。只有經過該機構審核通過的規章才能提交給國會審議，否則根本無法進入立法程序。英國的立法前評估主體是專門設在內閣中的影響性評估小組。從國外的實踐經驗來看，立法前評估主體大多是設在政府中的高級別專門機構，它們能夠獲得國家財政和社會管理等方面的準確數據，并且具有極高的權威性和專業性。

因此，筆者認為我國立法前評估主體的選擇應當首先考慮專業性。考慮到我國的國情，立法前評估應當由立法機構牽頭組織，主要由政府財政部門、統計部門、法制辦公室、相關主管部門和科研院所的專家學者共同實施。當然，在必要時為了節省評估成本，也可以委托科研院所等專業機構代為實施立法前評估工作。

（二）立法前評估的對象

根據《立法法》的規定，我國的法律位階包括憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章等。因此，以上六種法律法規的制定均是立法前評估的對象。目前，立法前評估并非法定立法程序，所以不是所有的法律法規都需要嚴格的立法前評估。日本內閣頒布的《關于行政機關實施政策評估的法律施行令》規定，對公民生活或社會經濟影響不大的法律可以不進行立法前評估。再如，1997年我國修改刑法時，將原刑法第一百三十九條第二款“奸淫不滿十四歲幼女的，以強奸論，從重處罰”列為第二百三十六條第二款“奸淫不滿十四周歲幼女的，以強奸論，從重處罰”。除了條款序數的改變之外，只增加了一個“周”字，并沒有實質意義的改動，所以這種對公民權利義務和社會經濟影響不大的立法活動可以不進行立法前評估，從而節約了立法成本，提高了立法效率。

（三）立法前評估的標準

1.經濟影響。法律是對市場活動的規制，是對市場調節失靈的有效補充。因此，立法前評估應當對立法將要產生的經濟影響進行分析。2007年國務院為了應對美國金融危機，解決中國出口貿易下滑的問題，決定出臺4萬億刺激內需的政策，主要用于房地產和汽車行業。然而，不到三年的時間里，中國房地產價格持續走高，泡沫經濟瀕于崩潰邊緣，人們購房還貸壓力越來越大，汽車的大量銷售導致一二線城市交通堵塞、停車位價格不斷攀高、大氣污染問題持續發酵。于是，政府不得不來個180度大轉彎，頻頻出臺房屋限購、汽車限號等政策。這充分說明法律法規對社會經濟有著巨大影響，任何關系到公民經濟利益和社會經濟發展的法律法規必須通過立法前評估對其可能產生的積極和消極影響作出全面分析，并利用經濟學的分析方法權衡利弊進而決定立法取舍。

2.社會影響。一部新法律的頒布必然會觸動公民權利義務的平衡點，稍有不慎便會引起社會不穩定因素，甚至釀成大禍。因此，在立法前評估中，尤其要注重一項法律法規在社會中所引起的反應以及令公民生活產生的變化。2016年1月1日，鄭州市政府頒布的《鄭州市禁止燃放煙花爆竹規定》開始施行。該規定嚴禁在市區內燃放煙花爆竹，違反規定的將被處以最高500元的罰款。此外，生產、郵寄、攜帶、運輸煙花爆竹也將面臨行政處罰。至此，基于環境保護和人身財產安全方面的考慮，從上個世紀80年代末開始至今包括北、上、廣等在內曾有近300個城市相繼對禁止燃放煙花爆竹做出規定。然而，這種立法只是單純考慮到了社會和環境的整體利益，卻從未考慮過對公民個人生活產生的影響。誠然，從社會整體利益層面來看，“禁放”規定是符合立法要求的，但是整體和個體的關系也并非總在取舍之間，在以整體利益為核心利益的同時，也應當關注個體利益的保護。在春節期間燃放煙花爆竹是中華民族的傳統習俗，很多人一時難以接受這種移風易俗的法律規定。“禁放”使得大多數人對過年的喜慶氛圍毫無感覺，對節日團圓的幸福感急劇下降。因此，大多民眾對這一規定持漠視、抵觸和偷放、照放的態度。而且立法之初立法機構并未對“禁放”的立法、執法成本作全面分析，以至于執法部門要么高成本執法，要么懈怠執法，使得“禁放”規定長久以來難以真正落實。近些年，政府和民眾進行了長期的利益博弈，最終有一百多個城市完成了“禁”改“限”的轉變，從而實現了各方利益的動態平衡。若早在立法前就“禁放”問題對公民的意見進行調查，全面地對該項規定將要產生的社會影響做出合理估計，便不會付出如此高昂的立法試錯成本。

3.環境影響。在步人新世紀之初，環境利益越來越受到世界各國政府和民眾的關注。然而，由于生態規律不會隨著人們意志的轉移而變化，因而在立法時很難認清法律條文與生態環境存在的千絲萬縷的聯系。立法前評估正是基于定量分析的方法，由專業人士以科學實驗數據對立法的環境影響進行論證，從而改善了一直以來法律的封閉性和滯后性。2011年美國環保總署與交通部共同發布了《建立溫室氣體排放標準和中重型機車燃油率標準》。在這份文件中，評估者科學地分析了降低溫室氣體排放的技術成本，對溫室氣體減排和燃料節省的量化效果進行了合理估計。同時，該文件擬定了五種備選方案，即不采取任何措施、比預選方案稍寬松的標準、預選方案標準、比預選方案提高20%的標準和最嚴苛的標準，并對以上五種方案從2030年到2050年20年間溫室氣體排放量、燃料節省量和技術成本進行了預期估計和比較分析。由此可見，任何法律規范都不是憑空而來，也不是越嚴苛越好，而是基于經濟學、社會學以及生態學等原理作最優解分析。這種分析完全可以在立法之前得到科學的結論，進而對立法目的與立法效果做出合理評估。

（四）立法前評估的方法

目前，我國在立法評估中大多采用研討會、聽證會、實地調研和調查問卷等方式，這些方法一般屬于定性分析，缺乏確切的數據支持，難以厘清法律規范與經濟發展、社會發展、環境發展之間的復雜關系。中國政法大學席濤教授認為，立法前評估就是一個收集各類信息，分析經濟、社會和環境之間的矛盾，不同利益訴求者彼此博弈并達成共識，形成最優法律方案的過程。因此，立法前評估不能僅僅對問題的性質做出分析，而是要用大量的數據信息作經濟學分析、社會學分析和自然科學的分析，從而反映出立法的積極和消極影響。否則，立法前評估很有可能最終成為利益部門為了實現自身利益最大化而促進立法的助推器。筆者通過借鑒國外成熟的立法前評估經驗總結出以下三種評估方法。

1.成本收益分析方法。成本收益分析就是基于立法、執法和司法成本與法律實施后將要產生的經濟、社會和環境效益的比較分析得出法律最優方案。一項法律的頒布實施，其所產生的影響是定性分析難以直觀估計的，只有通過大量數據的收集和分析才能得出立法總成本與立法總收益的比較結論。一般采用成本收益分析方法的國家都有著強大的人才、技術和信息支持。如果立法總成本大于或等于立法總收益，那么應當考慮擱置立法計劃或者根據評估分析修改立法思路、立法框架甚至是制度設計。

2.成本有效性分析方法。立法預選方案的總成本可以實現預期總收益，并不當然能夠確定立法的有效性。成本有效性分析關注的是在立法總成本一定的情況下實現利益最大化，或者在立法總收益一定的情況下實現成本最小化。假設一家汽車廠一年生產十輛汽車，每輛汽車出現某種質量問題對消費者造成的實際損失是1000美元，理論上該生產廠家每年會損失10000美元的賠償金。如果采用某種技術可以解決汽車的質量問題，且這種技術成本為每年9000美元，那么我們應當預計該生產廠家會選擇實施這種技術以便改善產品質量。但是，往往這種理想狀態在現實生活中是不存在的。假設只有二分之一的受害人能夠得到相應賠償，即生產廠家每年只需支出5000美元的賠償金，那么生產廠家就不會選擇改善產品質量，因為這樣可以節省4000美元的生產成本。法經濟學家羅伯特·考特和托馬斯·尤倫提出了“懲罰性乘數”的概念，從而得到了這樣一個公式“總的損害賠償金=補償性賠償金×懲罰性乘數”。例如，在上面的案例中，倘若實行懲罰性乘數為2的懲罰性賠償，則生產廠家預期的賠償仍然是10000美元。當懲罰性乘數大于2時，生產廠家的預期成本將會更大。考慮到成本過高時可能會導致生產廠家虧損甚至倒閉，所以“懲罰性乘數”這一法律規定的有效性就是足以彌補現實中侵權責任實現的履行差錯。

3.風險控制分析方法。風險控制分析方法就是通過定性、定量分析，比較、權衡若干立法方案中的多種風險。因為一味地降低某種目標風險時，可能會提高其他方面的風險。例如，在上面提到的案例中，如果僅僅考慮生產廠家不改善汽車質量的風險而無限增加懲罰性乘數，那么法律就可能對汽車行業的發展造成嚴重阻礙。風險控制分析方法，就是通過權衡利弊，關注多方面的風險系數，選擇能夠降低目標風險且能夠控制總體風險的立法方案。

三、立法前評估的重要意義

科學立法是我國實現社會主義法治，不斷完善中國特色社會主義法律體系的指導原則。立法的科學性尤為體現在立法前的科學評估。立法前評估是實現科學立法的基本途徑，將立法評估提前到法律審議通過之前，能夠有效地干預不合理、不科學的法律法規的出現，也將促進立法機構不斷改善立法技術，提高立法質量。

立法前評估是實現立法目的的重要保障，一個法律條文或一項制度設計是否能夠達到立法目的，需要專業的評估人才、全面的信息數據和科學的評估方法才能進行有效論證。此外，立法前評估能夠有效地解決新法與舊法、上位法與下位法、同位階法律之間的協調問題，能夠預先發現法律草案存在的法律沖突和法律漏洞，能夠有效控制立法、執法和司法成本，進而改善法律實施效果。