國際視野下遼寧省政府購買社會工作服務(wù)評估主體研究及對策建議

曲鳳鳴

[摘要]我國政府購買社會工作服務(wù)尚處于起步階段，對評估主體的研究更是微乎其微。站在國際高度，借鑒先進經(jīng)驗，研究評估主體的現(xiàn)狀、界定、準(zhǔn)入、發(fā)展概況等，并探討行之有效的、本土化的對策措施，以期建立起完善的政府購買社會工作服務(wù)評估體系。

[關(guān)鍵詞]政府購買；社會工作服務(wù)；評估主體

[中圖分類號]D669 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）08-0058-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.027[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

十八大和十八屆三中、四中全會精神提出“牢牢把握加快轉(zhuǎn)變政府職能、推進政事分開和政社分開”的要求，遼寧省為加快政府職能轉(zhuǎn)變，改進現(xiàn)代社會服務(wù)方式、調(diào)動和發(fā)揮社會力量參與社會服務(wù)，滿足人民群眾個性化、多樣化社會服務(wù)需求，出臺了一系列關(guān)于政府購買服務(wù)的政策文件。伴隨著遼寧省政府購買服務(wù)的不斷推進，評估工作是推進政府購買社會工作服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而確定評估主體則是開展政府購買社會工作評估的首要環(huán)節(jié)。

一、政府購買社會工作服務(wù)評估主體研究的重要性

政府購買社會工作服務(wù)作為承接主體提供專業(yè)服務(wù)與群眾接受服務(wù)的紐帶，呈現(xiàn)出政府資助方式多樣化、資金來源渠道多元化的特征。但伴隨政府購買社會工作服務(wù)的深入推進，出現(xiàn)了承接主體的服務(wù)承接能力不足，服務(wù)項目質(zhì)量參差不齊，行業(yè)無序競爭、專業(yè)社工流失等一系列問題。在政府購買社會工作服務(wù)中引入評估，對于政府部門而言，便于履行購買社會工作服務(wù)監(jiān)督管理職能，建立服務(wù)效能與付費標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接機制與購買機制，實現(xiàn)資源配置的合理化，提升政府公共服務(wù)供給能力；對于購買主體而言，可增強購買服務(wù)的針對性、可操作性及透明度，有效降低購買服務(wù)成本，擴大購買服務(wù)效能；對于承接主體而言，有助于其加強自身能力建設(shè)，提高服務(wù)水平與效率，提升社會公信力。為有效發(fā)揮政府購買社會工作服務(wù)評估作用，推進社會工作健康、可持續(xù)發(fā)展，確定評估主體是開展政府購買社會工作評估的首要環(huán)節(jié)。

二、國際政府購買社會工作服務(wù)評估主體研究

因政府購買社會工作服務(wù)承接主體的非營利性，因此，國際上對非營利性組織的評估情況更有借鑒作用。世界各國對非營利性組織的評估形成了三種不同的主體模式：以美國為代表的民間主導(dǎo)的模式，以日本為代表的政府主導(dǎo)模式及介于兩者之間的德國模式（鄧國勝，2007）。

（一）美國。美國政府購買社會公共服務(wù)始于20世紀(jì)60年代末與70年代初，作為一個市場化程度較高，民間組織比較發(fā)達的國家，長久以來自由市場經(jīng)濟理念深植于美國民眾與政治家的頭腦中，認(rèn)為不被公眾認(rèn)可的服務(wù)將被市場自然淘汰，且美國憲法確定了“限權(quán)政府”的原則，不允許政府介入市場化服務(wù)，每屆政府也均秉持自由經(jīng)濟的理念、遵循市場經(jīng)濟的原則，監(jiān)督、評估政府購買社會公共服務(wù)，政府從放松管制和市場競爭中獲益。美國成立了全國慈善信息局（NCIB）與福音教會財務(wù)誠信委員會（ECFA）兩家著名的民間評估機構(gòu)，機構(gòu)獨立運作，其經(jīng)費不來源于政府，而是由其他基金會的資助與會員會費繳納，機構(gòu)的權(quán)威來自組織的誠信建設(shè)與機構(gòu)競爭中產(chǎn)生的優(yōu)勝劣汰，評估意愿也來源于民間組織取得社會公信力的自身建設(shè)需求，因此評估公開透明性高、客觀公正性強、對公眾捐贈意愿影響力強，政府不會因為評估而對民間組織干預(yù)過多，而是以民間主導(dǎo)模式作為實施承接主體評估，這種模式的有效運行需要民間組織較為發(fā)達，民間捐贈資金能夠支撐評估機構(gòu)的生存與發(fā)展。

（二）日本。日本政府購買社會公共服務(wù)來源于20世紀(jì)80年代后期經(jīng)濟增長速度減緩及90年代初期以“小政府”為目標(biāo)的行政改革，而日本政府主導(dǎo)了購買社會公共服務(wù)機構(gòu)選擇、購買內(nèi)容制定、實施效果的評估等環(huán)節(jié)。日本對非營利性組織限制最為嚴(yán)格，主要由政府部門負(fù)責(zé)非營利性組織的監(jiān)督與評估，依據(jù)日本相關(guān)法律規(guī)定，日本非營利性組織法人必須每年度向主管機關(guān)提交一次事業(yè)報告書、董事名簿及章程等，主管政府部門3年內(nèi)需對法人團體進行一次現(xiàn)場檢查，檢查內(nèi)容包括：法人業(yè)務(wù)、事業(yè)內(nèi)容、收支情況及預(yù)算與決算差距等內(nèi)容。這種模式的優(yōu)點是權(quán)威性高、經(jīng)費有保障，缺點是評估具有壟斷性，產(chǎn)生評估尋租的可能性較大。

（三）德國。德國政府購買社會公共服務(wù)源于20世紀(jì)80年代應(yīng)對人口老齡化與經(jīng)濟增速放緩的社會公共服務(wù)體系改革。為保證政府購買社會公共服務(wù)達到政府預(yù)期目標(biāo)，專業(yè)評估機構(gòu)由政府授權(quán)，并由政府提供資金支持，負(fù)責(zé)開展服務(wù)機構(gòu)的評估工作，這些評估機構(gòu)獨立運作，具有較高的獨立性，評估委員會是評估機構(gòu)的最高權(quán)力機關(guān)，而評估委員會成員由政府、民間組織、社區(qū)及專家學(xué)者等多方代表組成。政府作為購買方，只在聽取行業(yè)專業(yè)意見后，負(fù)責(zé)組織制定社會公共服務(wù)的原則與標(biāo)準(zhǔn)，建立服務(wù)質(zhì)量管理體系，并監(jiān)管相應(yīng)的公共服務(wù)遵紀(jì)守法，檢查服務(wù)機構(gòu)的財產(chǎn)狀況。這種模式的優(yōu)點是可不斷優(yōu)化政府職能，實現(xiàn)非營利組織充分參與、充分強調(diào)權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一。

三、我國政府購買社會工作服務(wù)評估主體研究

我國政府購買社會工作服務(wù)起源于上海，發(fā)展于廣東。廣州、深圳等市作為我國政府購買社會工作服務(wù)的探索者，在開展政府社會工作服務(wù)評估上進行了有益探索，積累了大量經(jīng)驗，側(cè)重于對承接主體提供的服務(wù)項目進行評估的“廣州模式”，以及側(cè)重于對承接主體本身進行評估的“深圳模式”都可為遼寧省政府購買社會工作服務(wù)評估提供借鑒。

（一）廣州。廣州市政府購買社會工作服務(wù)考核評估主體既可以由購買方專門組織成立的考核評估小組（其成員可包括購買方、監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、服務(wù)提供方等單位代表以及邀請的專家學(xué)者、資深社工和服務(wù)對象代表等）負(fù)責(zé)具體實施，也可由社會工作主管部門認(rèn)可的第三方作為考核評估主體。社會工作主管部門指導(dǎo)、監(jiān)督購買方開展考核評估工作，并根據(jù)購買方的申請和服務(wù)提供機構(gòu)申訴，對考核評估結(jié)果進行復(fù)核。評估主體更為強調(diào)作為政府的購買方與社會工作主管部門的作用。

（二）深圳。由評估中心、會計師事務(wù)所、市社會工作者協(xié)會、社會工作機構(gòu)員工、督導(dǎo)及顧問、服務(wù)對象（抽樣）組成的評估主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序?qū)C構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)、財務(wù)運營、服務(wù)管理及服務(wù)成效等方面進行評估，分析得出評估結(jié)果，經(jīng)評估委員會審定，向社會公示后，確定評估結(jié)果。從評估主體來看，深圳模式處于評估標(biāo)準(zhǔn)、組織及機制探索的平衡階段，力求避免“評估壟斷”的發(fā)生，積極推動機構(gòu)評估的專業(yè)化、透明化、公平化發(fā)展。

四、遼寧省政府購買社會工作服務(wù)評估主體研究對策建議

可以看出，廣州、深圳兩市從我國基本國情出發(fā)，評估主體的設(shè)計基本采用了介于美國、日本之間的“德國模式”，但在評估主體的力量權(quán)衡上又存在一定差別。筆者在研究遼寧省社會工作政策文件制定、承接主體培育及人才隊伍建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出以下對策建議。

（一）區(qū)別對待承接主體。為提升遼寧省政府購買社會工作服務(wù)的承接能力，省政府購買社會工作服務(wù)文件明確：不具有行政管理職能的事業(yè)單位可作為承接主體參與政府購買社會工作服務(wù)。這就表示遼寧省以“深圳模式”對社會工作服務(wù)承接主體進行評估，缺乏公平性，因為事業(yè)單位在基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備、資金支持等方面存在固有的先天優(yōu)勢，民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)無法企及，不利于民辦機構(gòu)的培育與發(fā)展。

（二）壯大服務(wù)機構(gòu)的規(guī)模。遼寧省社會工作起步較晚，2012年以后，省本級福彩公益金累計列資200萬元，采取補助扶持方式對30家創(chuàng)建的民辦社會工作機構(gòu)給予資金支持，截至目前，全省民辦社工機構(gòu)發(fā)展到35家、社會工作行業(yè)組織45個。相比之下，截至2012年底，深圳全市已投入資金4億多元用于購買社會工作服務(wù)及提供配套支持，民辦社工服務(wù)機構(gòu)已達94家。因此遼寧省應(yīng)壯大民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)的規(guī)模，提高服務(wù)承接能力。

（三）提高專業(yè)人才的數(shù)量。截止2014年底，遼寧省取得社會工作者職業(yè)水平證書人數(shù)達6993人，其中，助理社會工作師5041人，社會工作師1952人，且持證社區(qū)居委會工作人員占80%以上，他們?nèi)狈﹂_展社會工作服務(wù)項目的經(jīng)驗。與深圳相比，截止2012年，深圳市非社區(qū)工作者的專職社工已達2761人，其中部分專職社工以崗位購買的形式派駐到社區(qū)工作站（深圳市社區(qū)由社區(qū)居委會、社區(qū)工作站兩部分組成），為社區(qū)居民提供服務(wù)，開展社會工作服務(wù)項目。

由于遼寧省社會工作起步較晚，社會工作專業(yè)人才隊伍數(shù)量較少、民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)規(guī)模較小，因此導(dǎo)致出現(xiàn)服務(wù)承接能力與現(xiàn)實需要不相適應(yīng)等突出問題。借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，結(jié)合遼寧省社會工作實際，針對社會救助、優(yōu)撫安置、婚姻家庭、社區(qū)建設(shè)、司法援助、青少年等社會工作領(lǐng)域，選擇性地開展政府購買社會工作服務(wù)，不斷完善評估體系、積累評估經(jīng)驗、建立評估專家?guī)欤瑪U大宣傳力度，從而逐步樹立評估主體的專業(yè)性及公信力。